Naar aanleiding van voorstellen FNV en D66 om AOW betaalbaar te houden; Premieheffing AOW-ers: 2010 is mooi startpunt

Boven 65-jarigen zouden AOW-premie moeten gaan betalen over hun aanvullend pensioen. Dit voorstel werd de afgelopen weken gedaan door zowel de FNV als D66. Het is een van de voorgestelde maatregelen om de AOW betaalbaar te houden. De premiebetaling door 65-plussers zou met name de indexering van de AOW mogelijk kunnen maken. De bevriezing van de AOW-uitkeringen zou dan van de baan zijn.

Tegelijkertijd heeft staatssecretaris Wallage van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het voornemen de AOW-premie per 1 juli a.s. te verlagen van 14,25 procent naar 14 procent. Maar is dat nou eigenlijk wel te rijmen met de huidige discussie over de problemen met de betaalbaarheid van de AOW? Als de financiering van de AOW in gevaar komt, is het dan wel verstandig de premie te verlagen?

Bij aanvang van de AOW in 1957 werd gekozen voor het omslagstelsel als financieringssysteem. Daarbij wordt niet, zoals bij de aanvullende pensioenen gebeurt, een 'spaarpot' gevormd voor de betaling van de pensioenen. Bij omslagfinanciering gebruikt men de premies die in een jaar worden geheven, voor de betaling van de uitkeringen in datzelfde jaar.

De werkenden betalen dus de AOW-pensioenen van de ouderen. De solidariteit tussen generaties is daarmee gestalte gegeven. In de eerste jaren dat de AOW bestond, waren de kosten beperkt. De AOW-uitkeringen waren relatief laag. Pas in de loop van de jaren zestig werden de AOW-uitkeringen structureel verhoogd en uiteindelijk op het niveau van het netto-minimumloon gebracht. Bovendien had het aantal werkenden ten opzichte van het aantal AOW'ers toen de vorm van een echte bevolkingspyramide: veel werkenden ten opzichte van een gering aantal gepensioneerden. Het draagvlak voor de financiering van de AOW was daardoor ook groot.

Het aantal gepensioneerden zal echter sterk groeien. Vanaf 2010 is het effect van de 'baby-boom'generatie - de geboortengolf uit de vijftien jaren na de Tweede Wereldoorlog - merkbaar. Dat zal voortduren tot ongeveer 2040, wanneer sprake zal zijn van een hoge sterfte onder deze generatie. Hier komt verder bij dat ouderen steeds ouder worden onder invloed van betere medische zorg, betere voeding en dergelijke.

De kosten van de oudedagsvoorziening zullen door deze ontwikkelingen vanaf het jaar 2010 flink toenemen. De vraag is dan welke generatie deze kosten moet dragen. De toekomstige werkenden? Of is er een rechtvaardiging om de baby-boomgeneratie in de toekomst ook zelf te laten meebetalen aan de eigen AOW?

Bij deze vraagstelling valt op te merken dat de huidige generatie 65-plussers veel minder in staat is geweest adequate aanvullende pensioenen op te bouwen. De belangrijkste oorzaken hiervoor zijn het ontbreken van pensioenregelingen in hun bedrijf en de gevolgen van pensioenbreuken.

Voor toekomstige generaties gepensioneerden zal het aanvullend pensioen daarentegen een steeds belangrijker bestanddeel van het totale inkomen zijn. De toekomstige 65-plussers zullen daarom de kosten van de oudedagsvoorziening makkelijker kunnen dragen. Dit zou het laten meebetalen van de toekomstige bejaarden aan hun eigen AOW kunnen rechtvaardigen.

Het laten meebetalen is mogelijk door de heffingsgrondslag voor de AOW-premie te verbreden met het inkomen van gepensioneerden. Materieel betekent dit premieheffing over het inkomen - aanvullend pensioen - boven de AOW. De premieheffing over de AOW zelf wordt gecompenseerd, althans in het huidige stelsel, doordat de AOW-uitkeringen op netto-basis zijn gekoppeld aan het netto-minimumloon. De netto AOW-uitkering zal daardoor op peil blijven.

Door premieheffing over de aanvullende pensioenen dragen de gepensioneerden bij aan de AOW van de 65-plussers van hun eigen generatie voor zover deze geen aanvullende pensioenrechten hebben kunnen opbouwen. Eventueel zouden gepensioneerden met een klein aanvullend pensioen bij deze premieheffing kunnen worden ontzien, zoals het FNV heeft voorgesteld.

Er zijn argumenten voor en tegen de premieheffing voor de AOW bij 65-plussers. Een tegenargument is dat de AOW een verzekeringskarakter heeft. Nadat de verzekerde uitkering is ingegaan, zou het juridisch niet juist zijn nog steeds premie te blijven heffen. Dit zou vooral gelden indien er sprake is van een korting op de AOW wegens niet verzekerde jaren.

In het kader van de vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting enige jaren geleden (de Oort-operatie) werd door de regering niettemin voorgesteld de AOW-gerechtigden bij de financiering van de AOW te betrekken. Tevens zouden personen boven 65 jaar verplicht verzekerd worden voor de AOW. Beide voorstellen stuitten op verzet van de Tweede Kamer en bij amendement werd zowel de premieplicht als de verzekeringsplicht voor AOW'ers geschrapt.

De premie- en verzekeringsplicht voor 65-plussers blijft in het algemeen een gevoelig punt. In het kader van de Wet wijziging premieheffing boven-65-jarigen is voor deze personen per 1 januari 1994 een premieplicht voor de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW) ingevoerd. De rechtvaardiging hiervoor was dat 65-plussers ook verzekerd zijn voor de AWW. Bij overlijden na 65 jaar bestaat recht op een uitkering.

Bij dezelfde wet is de leeftijdsgrens van 65 jaar voor zowel de premie- als verzekeringsplicht voor de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) structureel gehandhaafd, omdat 65-plussers geen recht op AAW-uitkering hebben. Voor de AOW geldt, dat de uitkeringen met het oog op premieheffing niet alleen als verzekering kunnen worden gezien, maar ook als collectieve voorziening. Dan is premieheffing veel eerder te verdedigen. Maar ook de korting op de AOW wegens niet verzekerde jaren zou dan ter discussie moeten komen.

Een argument voor premieheffing bij 65-plussers kan zijn dat de premies voor aanvullende pensioenen thans niet belast zijn, zodat daarover ook geen AOW-premie verschuldigd is. Tevens is geen AOW-premie verschuldigd over het uitgekeerde aanvullend pensioen. Het aanvullend pensioen draagt daarom in het geheel niet bij aan de financiering van de AOW en door premieheffing zou dit veranderen. Aangezien toekomstige gepensioneerden betere aanvullende pensioenen zullen hebben, valt dit te verdedigen.

Een aspect dat verder een rol speelt bij de afweging is dat premieheffing over aanvullend pensioen de inkomensongelijkheid binnen de groep gepensioneerden verkleint. Er gaat een nivellerend effect van uit.

Wanneer zou premieheffing aan de orde moeten komen? Aangezien de invloed van de baby-boomgeneratie vanaf 2010 merkbaar is, zou dat een startpunt kunnen zijn. Omdat de huidige AOW'ers slechtere aanvullende pensioenen hebben, zou het invoeren van premieheffing nu ook veel minder opleveren.

Aan de andere kant kan de vraag worden gesteld of de door staatssecretaris Wallage voorgestelde verlaging van de AOW-premie wel handig is. In het omslagstelsel hoeft op zich niet meer premie binnen te komen dan in hetzelfde jaar moet worden uitgegeven. Zou het echter niet doelmatig zijn de extra premie-inkomensten op te sparen om zo een buffer te vormen voor de financiering van de AOW in de toekomst? Voorstellen hiertoe zijn in het verleden wel gedaan maar steeds afgewezen door de regering. De tijd is echter rijp om het roer om te gooien.

    • Prof. Dr. E. Lutjens