Brussel is tegen scherpere regels voor toelating

Met het ontvouwen van een zes-puntenplan heeft VVD-leider Bolkestein dit weekeinde de discussie over politieke vluchtelingen nieuw leven ingeblazen. Hoe gaat de Europese Unie om met asielzoekers? Hoe is het geregeld in de verschillende hoofdsteden? En: gedachten over een 'humaan doch streng' asielbeleid.

Bestaat er een Europees asielbeleid? Juridisch bezien beperkt het asielbeleid van de Europese Unie zich tot een nog niet geratificeerd verdrag, een ander verdrag dat wel is geratificeerd maar nog niet in werking is getreden, en een groot aantal niet-bindende resoluties.

Maar intussen worden de asielwetten in de verschillende lidstaten wel op elkaar afgestemd. Het is in onderling overleg tussen de Europese ministers van immigratie dat het Europese asielbeleid tot stand komt. Niet in Brussel, maar in de diverse hoofdsteden zijn tot nu toe op ad hoc-basis de besluiten genomen.

De Europese Commissie heeft onlangs in Brussel haar eerste poging ondernomen het asielbeleid van de Unie vorm te geven. Onder leiding van Commissaris Padraig Flynn is een lange-termijnvisie ontwikkeld. De Commissie stelt onder andere voor een fonds in het leven te roepen om de financiële last van de opvang van asielzoekers evenrediger over de lidstaten te verdelen. Voorts moet de integratie van de legale vluchtelingen in de Unie worden verbeterd, moet een tijdelijke Europese beschermingsstatus van vluchtelingen worden geïntroduceerd en moet het begrip vluchteling in alle lidstaten gelijk worden gedefinieerd. Het voorstel van de Commissie, dat door belangenorganisaties als VluchtelingenWerk Nederland goed is ontvangen, wordt volgende week in de Europese Raad van de ministers van justitie en binnenlandse zaken besproken.

Volgens D. de Jong, ambtenaar bij de Commissie en mede-auteur van het voorstel van Commissaris Flynn, behelst het voorstel een “milde benadering” van het probleem. “Wij zijn tegen verscherping van de toelatingscriteria. Als asielzoekers niet legaal komen, komen ze wel illegaal en dat is uiteindelijk veel duurder. We gaan niet in op de controle aan de grenzen, maar vragen ons af wat de Unie aan de migratiestromen kan doen.”

De Jong wijst erop dat het netto aantal asielzoekers in Europa “helemaal niet dramatisch is” en zelfs afneemt. “Maar er zou wel over nagedacht kunnen worden de toestroom wat eerlijker over de Unie te verdelen”, aldus De Jong.

Het Europese asielbeleid is in het Verdrag van Maastricht ondergebracht in de derde, 'intergouvernementele' pijler. Dit betekent dat de Europese ministers het onderling over het asielbeleid eens moeten worden en dat voor de Commissie slechts een bescheiden rol is weggelegd. Het Europese hof en het Europees parlement staan geheel buitenspel. Juridisch bestaat de mogelijkheid wel om van het asielbeleid een zaak van de hele Unie te maken, maar de politieke wil daartoe heeft tot nu toe ontbroken.

Toch, zegt De Jong, moet het 'mede-initiatiefrecht' van de Commissie op dit gebied niet worden onderschat. “Als de lidstaten zeggen dat ons voorstel volkomen irrealistisch is, dan kunnen ze het inderdaad in de kast laten liggen. Maar tot mijn verbazing merk ik dat ons voorstel het pièce de résistance van het Griekse voorzitterschap aan het worden is.”

De Europese samenwerking mag dan nog niet juridisch zijn verankerd, informele contacten tussen de ministers van immigratie zijn de laatste jaren wel aanzienlijk intensiever geworden. Vroeger zagen de ministers elkaar twee keer per jaar, nu vergaderen ze regelmatig. Met het Verdrag van Dublin in 1990, dat nog niet is geratificeerd, spraken de ministers bijvoorbeeld af dat de lidstaat waar de asielzoeker het eerst komt, verantwoordelijk is voor de afhandeling van het verzoek. Wordt de asielzoeker in die lidstaat afgewezen, dan geldt die afwijzing ook voor alle andere EU-landen.

In november 1992 formuleerden de Europese immigratieministers in Londen de criteria op grond waarvan asielverzoeken onmiddellijk kunnen worden afgewezen. Tevens werd het concept van de 'veilige landen' gelanceerd, waarmee sommige asielzoekers versneld kunnen worden uitgewezen. Deze resoluties zijn, net als het nog niet geratificeerde Verdrag van Dublin, in juridische zin niet bindend, maar hebben wel een politiek effect gehad. Duitsland heeft het idee van de 'veilige landen' inmiddels in een nieuwe wet opgenomen. De Nederlandse minister van justitie, Hirsch Ballin, diende op 20 januari ook een wetsvoorstel in bij de Tweede Kamer om asielverzoeken uit 'veilige landen' via een versnelde procedure af te handelen.

Negen lidstaten van de Unie hebben in het Verdrag van Schengen regelingen getroffen voor een gezamenlijk asielbeleid. Het verdrag regelt het vrije verkeer van personen binnen de aangesloten landen. Het bepaalt tevens dat asielzoekers die in het land van binnenkomst worden afgewezen in geen enkel ander Schengen-land nog kunnen binnenkomen.

'Schengen' is inmiddels geratificeerd in zes van de negen deelnemende landen (Benelux, Duitsland, Frankrijk en Spanje), maar met de uitvoering van het verdrag is nog niet begonnen - officieel wegens het niet functioneren van de computer, maar mogelijk zijn er ook politieke, nog onopgehelderde verklaringen voor de vertraging.

Niettemin heeft 'Schengen' het Europese asielbeleid een impuls gegeven. De naderende datum van het in werking treden van het verdrag was voor een aantal lidstaten aanleiding de toegang voor asielzoekers te bemoeilijken. Immers, het Schengen-land met de soepelste wetgeving zou voor asielzoekers de grootste trekpleister worden. C.A Groenendijk, hoogleraar rechtssociologie aan de universiteit van Nijmegen: “Schengen was voor een aantal lidstaten wel de aanleiding hun asielwetgeving te wijzigen, maar daarmee is nog geen sprake van een geharmoniseerd Europees asielbeleid.” Volgens P. Kats, beleidsmedewerker bij Amnesty International, heeft de Europese samenwerking de rechten van asielzoekers tot nog toe alleen maar ingeperkt. “Het harmoniseert naar beneden. De landen van de Unie lopen achter elkaar aan, uit angst dat alle asielzoekers hun land uitkiezen”, aldus Kats. Amnesty International is voorstander van Europese afspraken zoals die in het Verdrag van Schengen zijn gemaakt, maar dan moeten wel minimale procedurele voorwaarden worden gesteld. “Je kunt de verantwoordelijkheid alleen afschuiven als je zeker weet dat de asielverzoeken in de verschillende lidstaten ook goed worden behandeld. Dat is tot nog toe helemaal niet aan de orde geweest”, aldus Kats.

De mogelijkheid tot beroep, het recht om persoonlijk gehoord te worden en rechtsbescherming voor de asielzoekers zijn volgens Kats minimale voorwaarden. Voorts moeten de verzoeken door een onafhankelijk gespecialiseerd orgaan worden behandeld en moet expertise op het gebied van internationaal recht aanwezig zijn. In EU-landen als Griekenland is het volgens Kats zeer de vraag of aan die vooorwaarden wordt voldaan.

De meeste lidstaten willen een Europees asielbeleid 'à la carte', zegt de Nijmeegse hoogleraar Groenendijk. “Iedereen roept dat er een gemeenschappelijk asielbeleid moet komen, maar als er voorstellen worden ingediend om het beleid bindend vast te leggen of controle uit te oefenen via het Europese Hof of de Commissie, geven de lidstaten niet thuis.”

De intergouvernementele afspraken die de lidstaten nu maken, staan buiten de controle van het Europese Hof en het Europees parlement. De Nederlandse Tweede Kamer heeft, evenals het Deense parlement, zijn minister verboden over de grens bindende afspraken te maken zonder die eerst voor te leggen.

Terecht, vindt de Nederlandse Europarlementariër M. Verhagen van de christen-democratische fractie en lid van de commissie voor ontwikkelingssamenwerking. De intergouvernementele afspraken die de Europese ministers maken over het asielbeleid onttrekken zich immers aan iedere andere controle. Het Europees parlement heeft alleen het recht gehoord te worden, en ook dat recht wordt door het diepste geheim waarin de ministers overleggen, nog ondermijnd. “Als ons om onze mening moet worden gevraagd, veronderstelt dat op zijn minst dat wij de inhoud van de voorstellen kennen. Maar het Griekse voorzitterschap weigert naar het parlement te komen voordat de Raad van Ministers zich heeft uitgesproken”, aldus Verhagen. Het voorstel van Commissaris Flynn is wel openbaar maar met “dat discussiestuk”, zegt Verhagen, schiet het Europarlement weinig op. “Formeel zijn het toch de lidstaten die bepalen hoe het beleid eruit komt te zien.”