De mooie droom van collectieve veiligheid is nog niet voorbij

Na het vallen van de Muur leek veiligheid op wereldschaal binnen handbereik, maar een toenemende hang naar zelfbeschikkingsrecht en de vestiging van invloedssferen verstoorden deze droom

J.H. Sampiemon over het conflict tussen droom en daad in vijf jaar wereldpolitiek.

De jongste veranderingen in de wereldpolitiek hebben zich als aardverschuivingen voltrokken. Er was een zware beving, met een aantal naschokken. Ze waren min of meer verwacht maar niemand wist het moment en de intensiteit ervan precies te voorspellen. Het landschap is inmiddels ingrijpend veranderd, en de vraag is wat er nog meer komt.

De val van de Muur maakte een einde aan de Koude Oorlog, aan de worsteling tussen Oost en West, aan de scheidslijn door Europa en Duitsland en aan een van ideologie doortrokken tijdperk. Het vreedzame karakter van de omwentelingen in de meeste Oosteuropese landen en de bekwame wijze waarop Gorbatsjov de ontmanteling van het Sovjet-imperium bewerkstelligde, versterkten het gevoel dat een nieuw tijdperk was aangebroken. Het pragmatische begrip collectieve veiligheid kreeg een nieuwe betekenis: het gezonde verstand en het algemeen belang zouden voortaan het samenleven in de internationale gemeenschap beheersen. De Koude Oorlog was, terugblikkend, een soort vingeroefening geweest. De noodzaak een hete oorlog te voorkomen had vijandschap en rivaliteit op beslissende momenten getemperd. Op die wederzijds erkende noodzaak kon worden voortgebouwd.

De proef op de som kwam eerder dan was aangenomen. In augustus 1990 overviel Saddam Hussein Koeweit en ontketende in dat land een schrikbewind, spottend met alle regels die de internationale gemeenschap hem voorhield en met alle aanmaningen die zij op hem afvuurde. De teleurstelling was groot, maar het vertrouwen dat sancties de agressor op zijn schreden zouden doen terugkeren was niet minder. Dit was niet 1939. Maar de sancties bleken onvoldoende. In oktober besliste president Bush dat de status quo ante slechts met wapengeweld kon worden hersteld. Een reusachtige legermacht werd in Saoedi-Arabië samengetrokken.

De collectieve veiligheid was intussen ook om andere redenen minder vanzelfsprekend gebleken dan was verondersteld. De internationale eensgezindheid was broos. Verschillende landen, groeperingen en persoonlijkheden sterkten Saddam Hussein in zijn grootheidswaan. Zij stuurden gezanten of kwamen zelf en zegden hem allerlei concessies toe. De opgelegde sancties verloren daardoor aan betekenis. De diplomatie van Moskou was het opvallendst. De Sovjet-Unie wilde het nieuwe samengaan der supermogendheden niet verstoren, maar had er anderzijds duidelijk moeite mee een partner van weleer zo maar te laten vallen. Ook Frankrijk deed een eigen poging om vrede te stichten, maar die kwam voort uit een overbekende Franse traditie van eigenzinnigheid en geldingsdrang. Tegelijkertijd had Parijs voor zichzelf een heldenrol op het slagveld gereserveerd. Zoals een commentator schreef: de Franse haan vloog mee in de schaduw van de Amerikaanse adelaar.

Mogelijk heeft het Iraakse regime op enigerlei moment de kans gehad om de vijandelijke coalitie te breken, maar de hardnekkigheid van Saddam Hussein leidde tot veler verrassing naar de onbuigzaamheid van George Bush en het sluiten van de rijen. De nederlaag van Irak in februari 1991 scheen het begrip collectieve veiligheid ten slotte voor goed te hebben gevestigd. Eigenlijk was, dacht men achteraf, de invasie van Koeweit van pas gekomen, nu onomstotelijk was komen vast te staan dat agressie gezamenlijk ongedaan werd gemaakt, en dus niet meer loonde. Die overtuiging was helaas van korte duur.

Niet iedereen had dezelfde les getrokken. Met de bevrijding van Koeweit bleek geen wal te zijn opgeworpen tegen nieuwe avonturen. Wie goed oplette moest wel tot de conclusie komen dat de oorlog in de woestijn niet een begin maar een einde betekende. De supermogendheden hadden bij de aanloop ernaar nog onder de spanning gestaan van hun jarenlange onderlinge rivaliteit en zij werden bij die gelegenheid nog geleid door mannen die met de risico's van dat tijdperk waren opgegroeid. De Verenigde Staten bijvoorbeeld waren nog niet begonnen het zogenaamde vredesdividend te consumeren. Maar het verval van de Sovjet-Unie diende zich al aan. En dat van Joegoslavië: in juni 1991 trad Slovenië uit de Joegoslavische federatie, in augustus kwam met de coup tegen Gorbatsjov het begin van het einde van de Sovjet-Unie.

Het begrip collectieve veiligheid was nog bejubeld op de Parijse topconferentie van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) van november 1990. Er namen 48 landen aan deel. De Conferentie was in 1973 geboren uit de behoefte de spanningen in Europa onder controle te houden. De lidstaten beschouwden zeventien jaar later hun maaksel als de geëigende instantie om in de nieuwe tijd de onderlinge samenhang te bevorderen. Collectieve veiligheid werd gedefinieerd als berustend op de continuïteit van het bestaande statenstelsel en van de onveranderlijkheid van de grenzen anders dan in gemeen overleg. Het was overigens geen nieuw begrip. Het is het fundament onder het Handvest van de Verenigde Naties.

In datzelfde Handvest zijn overigens ook formuleringen opgenomen die herinneren aan het zelfbeschikkingsrecht. Dat had een grote rol gespeeld bij de herindeling van Oost-Europa en van het Midden-Oosten na de Eerste Wereldoorlog. En dat was onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog als een handzaam volkenrechtelijk argument aangegrepen ten behoeve van de dekolonisatie. Maar aan het einde van de Koude Oorlog bleek het hernieuwde beroep op dat recht gevaarlijk destabiliserende gevolgen te hebben. Het zelfbeschikkingsrecht verdraagt zich slecht met collectieve veiligheid.

Niet alle staten en grenzen waren zo vanzelfsprekend als op de Parijse top was aangenomen. Bovendien was de bereidheid om gewenste veranderingen in vreedzaam overleg te bewerkstelligen volstrekt afwezig. In de euforie van de bevrijding van de ideologische dwang pasten geen compromissen. Proliferatie van nieuwe staten was niet te vermijden: alleen al op het grondgebied van de Sovjet-Unie ontstonden veertien nieuwe staten, in Joegoslavië werden er negen geproclameerd, Tsjechoslowakije brak in tweeën. Verschillende van die staten raakten met elkaar in oorlog, vielen ten prooi aan een burgeroorlog of werden het voorwerp van al dan niet goed bedoelde interventies. De interventies werden veelal ondernomen met een beroep op de collectieve veiligheid, maar de verdenking rees al snel dat het hier volgens oud gebruik om het verwerven of herwinnen van invloedssferen ging. Daarmee is de toestand geschetst waarin Europa nu is terechtgekomen.

Aan voorbeelden is er geen gebrek, en niet alleen in de vroegere Sovjet-Unie. In de zomer van 1991 waren in Kroatië de eerste schoten nog niet gelost of Duitsland trad uit het Europese gelid om een campagne te beginnen voor de volkenrechtelijke erkenning van de jonge staat. Op dat moment spande de Europese trojka onder Nederlands voorzitterschap zich nog in voor het verkrijgen van uitstel van de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië in de hoop dat Joegoslavië op de een of andere manier behouden kon blijven. Het dogma dat het bestaande statenstelsel intact moest blijven, was bij de meeste Westerse landen te sterk ingesleten om er zomaar afstand van te doen. De Duitse 'Alleingang' werd dan ook onmiddellijk gewraakt als een terugval op achterhaald machtsstreven. (De Kroaten waren op de Balkan historisch de voorhoede geweest van de Duits-Oostenrijkse 'Realpolitik'.)

Hoe dun het vernis van Europese saamhorigheid is, blijkt op dergelijke tragische momenten. Fransen en Duitsers vervielen in hun reacties en commentaren in de kortste keren tot een terminologie die herinnerde aan de zwartste dagen van hun onderlinge betrekkingen. Iets soortgelijks deed zich voor tussen Britten en Duitsers toen in de nazomer van 1992 het pond sterling de mark niet meer kon bijbenen.

Rondom Nieuwjaar 1992 kwam het toch nog tot een vergelijk: de Europese Gemeenschap erkende Slovenië en Kroatië als nieuwe staten. President Mitterrand en kanselier Kohl hadden hoogstpersoonlijk de Frans-Duitse ruzie met het oog op het slagen van 'Maastricht' bijgelegd, de Joegoslavische federatie had de afscheiding van Slovenië aanvaard, de door niets en niemand tegen te houden desintegratie van de Sovjet-Unie overschaduwde de gebeurtenissen in Joegoslavië. Bovendien hadden de Verenigde Staten de Baltische landen in september 1991 erkend. Wat aan Litouwen, Letland en Estland was gegund, kon Kroatië moeilijk worden onthouden.

Misschien was onbewust het onvermogen van de Westeuropese staten om eigen invloedssferen te vestigen en te onderhouden de doorslaggevende factor voor het spoedige herstel van de samenwerking. De Duitsers waren allengs, verwikkeld als zij waren geraakt in de sociaal-economische gevolgen van hun eigen hereniging, aanzienlijk zwijgzamer geworden. De stunt van het onaangekondigde bezoek van Mitterrand aan Sarajevo, onmiddellijk na de Europese top in Lissabon van juni 1992, vestigde weliswaar even de aandacht op de komst van Franse blauwhelmen naar Bosnië, maar de interventie zelf bezorgde Parijs later veel ellende, zoveel zelfs dat eind vorig jaar de wens overheerste er maar weer een einde aan te maken.

Veel nadrukkelijker dan Duitsers en Fransen bij het begin van de troebelen manifesteren zich thans de Russen. Aanvankelijk hadden zij zich met een zucht van verlichting neergelegd bij het einde van de Sovjet-Unie. Het Westen omarmde Jeltsin als leider van Rusland, Rusland als wettige erfgenaam van de Unie en de Gemeenschap van Onafhankelijke Staten als een optie op herstelde samenhang. De Amerikanen spanden zich in om de bilaterale verdragen tot beheersing van de strategische bewapening in een vijfhoek van landen in stand te houden, Rusland werd gepaaid met de aankondiging van miljardenkredieten. De omgang met Gorbatsjov had getoond dat ondanks overgeleverde rivaliteiten en tijdelijke moeilijkheden Oost en West op grond van het gemeenschappelijke belang van orde, rust en welvaart met elkaar konden samenwerken.

De kentering kwam onopvallend in de zomer van 1992. In het verre Tadzjikistan, een voormalige Sovjet-republiek, was een burgeroorlog uitgebroken tussen islamitische en communistische facties. De chronische strijd van allen tegen allen in Afghanistan infecteerde het naburige Tadzjikistan, de internationale grens van het GOS werd van de kaart geveegd. Mujahedeen liepen de Russische grensposten onder de voet.

Langzamerhand kwam er een Russische reactie op gang. Het begrip 'nabij buitenland' kreeg in Moskou een bijzondere gevoelswaarde: het inmiddels opgerichte Russische leger kreeg de opdracht de veiligheid van het GOS en van de verspreid wonende Russische minderheden te verdedigen. Tadzjikistan fungeerde als proeftuin. In Georgië, Moldavië, Armenië en Azerbajdzjan werd vervolgens met de toepassing van de Russische versie van het begrip collectieve veiligheid enthousiast verder geëxperimenteerd.

De spanning die de nieuwe Russische assertiviteit opriep, werd ook in Moskou gevoeld. Vorige zomer, tijdens een conferentie te Rome van de CVSE, probeerden de Russen voor hun militaire operaties in het nabije buitenland het waarmerk van die organisatie te verkrijgen. In feite deed het Russische leger hier blauwhelmenwerk, was het argument, in de weer als het was om strijdenden te scheiden, de vrede te herstellen en agressors buiten de deur te houden. De CVSE beloofde er nadere aandacht aan te schenken, maar het probleem was duidelijk. Een CVSE-zegel zou een vrijbrief kunnen betekenen voor Russische ondernemingslust ter bescherming van Russische minderheden ook in de Oekraïne en in de Baltische landen. En dat was voor de Europeanen heel wat dichter bij huis dan Tadzjikistan of de Kaukasus.

De vraag hoe op de Russische initiatieven diende te worden gereageerd, had nog wel een poosje onbeantwoord kunnen blijven. Maar onverwachts trok Bosnië alle aandacht naar zich toe. Een bloedige aanslag op een volle markt te Sarajevo werkte als een katalysator en leidde tot een NAVO-ultimatum aan de strijdende partijen. Een tweeledig Russisch optreden was het gevolg. Russische druk op de Serviërs bewoog hen ertoe de belegering van Sarajevo op te geven, maar zij deden dat slechts in ruil voor de legering van een Russisch detachement in de stad zelf. Kort daarop werd het ontzet van de Bosnische stad Tuzla voorzien volgens dezelfde formule. Wat in het nabije buitenland had gewerkt, werkte ook op de Balkan. Bemoeienis leidde ook hier tot medezeggenschap.

De eerste reacties uit het Westen herinnerden aan de korte woordenstrijd tussen Fransen en Duitsers in de herfst van 1991. Zij het dat de risico's reëler waren. Het vertrouwen hing plotseling aan een dun draadje. Weliswaar had Moskou gezorgd voor een onbloedige afloop van het NAVO-ultimatum, maar tegen de prijs van een directe Russische betrokkenheid bij de verdere gang van zaken. De Russische diplomatie had een geslaagde krachttoer laten zien. De andere acteurs en de toeschouwers waren even buiten adem.

Inmiddels heeft het Westen zijn wrevel en bezorgdheid weten te verbergen achter de opgeruimdheid waarmee het Russische initiatief ten slotte is verwelkomd. Van de nood wordt een deugd gemaakt. Het was immers al bij de oprichting van de Verenigde Naties in 1945 de bedoeling dat de Russen betrokken zouden worden bij de gang van zaken in de wereld. Dat daarvan nu eindelijk sprake was, mocht bij de schaarse zegeningen van deze periode worden opgeteld.

Maar de kortstondige diplomatieke baat kan natuurlijk niet verhullen dat de wereld het beloofde land van de collectieve veiligheid nog lang niet heeft betreden. Ten minste voorzover dat begrip de erkenning inhoudt dat het voorkomen van bloedvergieten en het scheppen van vertrouwen voor alle staten in de wereld het hoogste belang vertolkt. De verleiding om invloedssferen te verwerven of terug te winnen en desnoods een gokje te wagen met die collectieve veiligheid als inzet is nog steeds groot. De Russen hebben met hun drieste initiatief op de Balkan de schijn tegen zich, ook al is het kennelijk opportuun daarop niet te veel de aandacht te vestigen. Maar dat kan snel veranderen.

    • J.H. Sampiemon