Europese landen tenderen naar een gemiddelde; Asielcijfers onbetrouwbaar

Het afgelopen decennium is het aantal asielzoekers in de Europese Unie gestegen van zestigduizend tot meer dan een half miljoen. Grondslag voor het internationale erkenningsbeleid is nog altijd de Conventie van Genève van 1951. Deze bevat echter geen bepalingen over de te volgen asielprocedures. Onder druk van de sterk toegenomen aantallen zijn vorm en inhoud van deze procedures - en ook de uitkomsten - in de verschillende lidstaten dan ook flink uiteen gaan lopen. Wetswijzigingen, nieuwe statussen (de facto vluchtelingen, gedoogden, ontheemden, enzovoort), kortere procedures, minder beroepsmogelijkheden, de eis van visa's, het beboeten van vliegmaatschappijen voor het vervoer van passagiers zonder geldige reisdocumenten, isolatie van kansloze asielzoekers, het terugzenden naar het land van eerste asiel: alles bedoeld om de wassende asielstroom - die overigens voor slechts een fractie op Europa is gericht - in te dammen.

Statistische gegevens over asielzoekers en vluchtelingen zijn gebrekkig. Wat er aan cijfers beschikbaar komt is internationaal niet of nauwelijks vergelijkbaar, al leggen beleidsmakers in de Unie ze rustig naast elkaar. Om deze ongewenste toestand te verbeteren heeft het NiDi, de stichting Nederlands interdisciplinair Demografisch instituut, in opdracht van het Luxemburgse Eurostat, het statistisch bureau van de Europese Commissie, het afgelopen jaar onderzoek gedaan naar aanwezig statistisch materiaal in de landen van de Europese Unie, en ook naar de achtergronden en status van dat materiaal. Het NiDi is een zelfstandig instituut gevestigd in Den Haag dat zowel fundamenteel als toegepast onderzoek doet naar bevolkingsvraagstukken.

Enorme verschillen

Inmiddels heeft NiDi-onderzoeker drs. Rob van der Erf een rapport samengesteld dat binnenkort door Eurostat zal worden gepubliceerd. Van der Erf: 'Doel was een state of the art samen te stellen, niet om direct al met specifieke beleidsaanbevelingen te komen.'' In eerste instantie werd de beschikbare literatuur op relevante gegevens nagevlooid, waarna de afzonderlijke landen via gerichte vragenlijsten om aanvullende informatie werd verzocht. Daarbij bleek het statistisch materiaal van Zuideuropese landen het 'zachtst', een gegeven waarop Van der Erf in zijn CBS-verleden wel vaker was gestuit. Niet alle verzamelde gegevens zijn in de statistieken terug te vinden. Dat kan zijn omdat er simpelweg nooit naar is gevraagd, maar ook omdat men om politieke redenen bepaalde gegevens liever niet aan de openbaarheid prijsgeeft. Een voorbeeld zijn de aantallen direct aan de grens teruggestuurde asielzoekers.

Het NiDi-rapport maakt duidelijk dat op asielgebied tussen de lidstaten van de Europese Unie enorme verschillen zijn gegroeid. Zo steeg het aantal aanvragen in de periode 1985-1992 in Duitsland van 73.800 tot 438.200. In Frankrijk daarentegen werden in 1992 als gevolg van restrictief beleid maar 27.000 asielzoekers geregistreerd, 1900 minder dan in 1985. Ter vergelijking: in Nederland steeg het cijfer in deze periode van 5600 tot 20.300. Voor bijna alle landen geldt dat het percentage erkende asielzoekers dalende is.

Van der Erf: 'Niet voor niets hebben de Duitsers vorig jaar hun grondwet aangepast waardoor ook zij asielzoekers terug kunnen sturen naar zogenaamde landen van eerste asiel, bij voorbeeld Polen. Frankrijk komt er wat gemakkelijk van af. Van oudsher voert dat land een streng toelatingsbeleid. Formeel kan daar tegen een afwijzing van een asielaanvraag geen beroep worden aangetekend. Door de asielbureaus te versterken duurt de procedure relatief kort, minder dan een jaar. Dat scheelt een hoop problemen want op uitsluitsel wachtende asielzoekers mogen doorgaans niks, krijgen een zakcentje waar je niet veel mee kan en vervelen zich kapot.''

Somaliërs

Sommige verschillen in de asielstromen zijn terug te voeren op een koloniaal verleden: Zaïrezen in België, Latijnsamerikanen in Spanje en Pakistani in Groot-Brittannië. Opvallend is het relatief hoge aantal Somaliërs dat voor Nederland kiest. Van der Erf: 'Dat zou weleens het gevolg kunnen zijn van sociale netwerken tussen de toevallig eerst gearriveerde Somalische immigranten of asielzoekers hier en hun familie en verwanten in het thuisland. Nieuwkomers kunnen de hulp van dergelijke netwerken inschakelen, ook bij het vinden van onderduikadressen en zwart werk.''

Hoofdconclusie van het NiDi-rapport - dat in kringen van Justitie op buitengewone interesse kan rekenen - is dat de Europese asiel-statistiek nog in de kinderschoenen staat. Van der Erf: 'Het verzamelen van gegevens zou veel professioneler moeten, zoals dat bij voorbeeld bij vruchtbaarheidsonderzoek sinds jaar en dag gebruikelijk is. Nu gebeurt het door instanties die ook de asielprocedures afhandelen. Die zijn niet statistisch geschoold, zodat grote hiaten ontstaan. Men gebruikt gegevens louter voor administratieve doeleinden, niet voor wetenschappelijk verantwoord longitudinaal onderzoek. En juist dat is interessant: een cohort asielzoekers door de jaren heen volgen, vanaf de indiening van het verzoek tot voorbij de uiteindelijke beslissing, en daarbij letten op karakteristieken van allerlei aard, waaronder land van geboorte, etnische herkomst, aard van de verblijfsvergunning, woonregio en ook stroomgegevens als verhuizing en naturalisatie. Pas dan ben je statistisch goed bezig en hebben de beleidsmakers er veel meer aan.''

Een complicerende factor in de asiel-statistiek is het gebrek aan uniformiteit in de definities die de lidstaten van de Unie hanteren. Wie moet als asielzoeker worden geteld? Worden in het buitenland ingediende verzoeken meegerekend? Worden herenigde gezinsleden van gevestigde vluchtelingen als vluchteling geteld? En hun hier geboren kinderen? Hoe zit het met de ex-Joegoslaven? Vragen die voor de interpretatie van de cijfers van groot belang zijn.

Van der Erf: 'Frankrijk had in 1992 weliswaar tweeduizend asielzoekers meer dan Groot-Brittannië, maar in tegenstelling tot de Britten telden zij een deel van de meekomende partners, en ook de uitgenodigde vluchtelingen, mee. Om de cijfers internationaal te kunnen vergelijken zou er eerst een soort correctiemechanisme op moeten worden losgelaten.''

Erkenningscijfers

Een sprekend voorbeeld van how to lie with statistics is het manipuleren met 'erkenningscijfers'. Welke statussen worden aangemerkt als 'erkend'? Zijn erkenningen na beroep wel of niet inbegrepen? Worden de in de toelatingsprocedure geweigerde asielzoekers meegeteld? Uiteenlopende antwoorden op deze vragen leidden in Denemarken en Nederland tot erkenningspercentages van 50 en 37 voor het jaar 1992, terwijl Italië en Groot-Brittannië op 5 procent bleven steken. Maar worden in de Deense en Nederlandse cijfers alleen zogenaamde Conventie-vluchtelingen verdisconteerd, dan daalt het erkenningspercentage onmiddellijk tot 15. Van der Erf: 'De tendens is dat landen streven naar een gemiddeld cijfer. Ligt het te laag dan wordt men er op aangekeken, te hoog geeft magneetwerking.''

Van der Erf betreurt het dat de 'quota-vluchtelingen' die worden uitgenodigd door nationale overheden, veelal op verzoek van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR), door de stortvloed aan 'individuele asielzoekers' onder druk zijn komen te staan. 'De asielzoekers vormen een selecte groep, financieel en qua ontwikkeling horen ze tot de bovenlaag, de arme sloebers blijven juist in de Derde Wereld achter. In het quota-systeem werden tenminste ook ouderen en gehandicapten uitgenodigd. Nu geldt het recht van de sterkste.''