De sobere vernieuwing van het 'Zweedse model'

De Zweden zegevierden waar anderen faalden. Zo zagen ze het zelf, zo zag het ook de jaloerse buitenwacht. De verworvenheden van de Zweedse welvaartsstaat waren dan ook indrukwekkend. Zweden kende meer sociale voorzieningen en hogere uitkeringen dan enig ander land. Nergens waren de economische nadelen van ziekte, pensionering, werkloosheid en zwangerschap zo goed afgedekt als in Zweden. Wie in Zweden om welke reden dan ook uit het arbeidsproces viel kon zijn levensstandaard op vrijwel hetzelfde niveau voortzetten. Nergens was het zo gemakkelijk voor vrouwen om werk en de verzorging van kinderen te combineren, iedereen was verzekerd van hoogstaande medische verzorging. Zweden wist al die verworvenheden ook nog eens te combineren met een van de belangrijkste 'voorzieningen' die een staat kan bieden: volledige werkgelegenheid.

Een vergelijking met Nederland, in 1992 opgesteld door het Zweedse ministerie van financiën, laat zien hoe royaal de Zweedse voorzieningen waren en deels nog steeds zijn. De kinderbijslag voor een gezin met drie kinderen betekende in Zweden een verhoging van het besteedbaar inkomen met bijna 17 procent. Voor een vergelijkbaar gezin in Nederland was het besteedbaar inkomen dank zij kinderbijslag 10 procent hoger. Ouderschapsverlof: in Nederland 16 weken en beperkt tot de moeder, in Zweden 64 weken voor de moeder plus 90 dagen voor de vader. Ook de gevolgen van ziekte voor het inkomen van de gemiddelde werknemer uit de industrie vertoonde grote verschillen. Bij volledige arbeidsongeschiktheid daalde het besteedbaar inkomen in Nederland met 27 procent, in Zweden bleef het besteedbaar inkomen gelijk; bij eenderde arbeidsongeschikt daalt het besteedbaar inkomen in Nederland met 10 procent, in Zweden had de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid geen enkele invloed op het inkomen.

In de loop van de jaren tachtig ontstonden in de facade van de Zweedse verzorgingsstaat de eerste scheuren. De vergrijzing van de bevolking en de snel stijgende kosten van medische voorzieningen zetten het systeem financieel onder druk. Ook klaagden de Zweden steeds vaker over de starre manier waarop de sociale dienstverlening was georganiseerd. Keuzevrijheid kende de consument van diensten niet. De lokale overheden hadden nu eenmaal een monopolie. Dienstverleners werden van gewaardeerde hulpverleners tot afstandelijke bureaucraten.

Deze kritiek uit de 'vette jaren' zeventig en tachtig valt in het niet bij de uitdagingen waarvoor de Zweedse welvaartsstaat zich sinds het begin van de jaren negentig gesteld ziet. Snel stijgende werkloosheid heeft de toch al precaire Zweedse overheidsfinanciën onderuit gehaald. In korte tijd steeg het aantal werklozen van vrijwel nihil tot 600.000, op een beroepsbevolking van ruim vier miljoen mensen. De welvaartsstaat werd in de tang genomen: 600.000 extra uitkeringen moesten betaald worden uit belastingen waaraan 600.000 mensen minder bijdroegen. Het begrotingstekort steeg tot 13 procent van het bruto nationaal produkt, een record dat in de Europese Unie alleen door Griekenland overtroffen werd. De totale staatsschuld is gestegen tot 70 procent van het BNP en zal in 1996 waarschijnlijk 100 procent bedragen.

Alle belangrijke politieke partijen in Zweden zien in dat de werkloosheid in de afgelopen drie jaar een bom onder het sociale stelsel heeft gelegd en dat er dus snel moet worden ingegrepen. Zo niet, dan moet voor het Zweedse Model vroeg of laat faillissement aangevraagd worden.

Over een aantal wijzigingen in het systeem bestaat consensus. De belangrijkste politieke partijen - de vier regerende conservatieve of 'burgerlijke' partijen en de nog altijd machtige sociaal-democraten die in de oppositie zijn - willen meer flexibiliteit en meer aanbieders van dezelfde diensten. Daarnaast kan iedereen zich vinden in de versobering van uitkeringen die zo duur zijn geworden dat ze het hele bouwwerk in gevaar brengen. Zo werden de uitkeringen bij ziekte en invaliditeit verminderd en wordt de eerste ziektedag niet meer door de ziektewet gedekt. De uitkering bij ouderschapsverlof is teruggebracht van 90 procent van het inkomen tot 80 procent. Ook een wijziging in het pensioen-stelsel, hoewel nog niet door het parlement geaccepteerd, kan rekenen op brede steun. Ook zijn alle partijen, zij het schoorvoetend, akkoord gegaan maatregelen die misbruik van sociuale voorzieningen moeten tegen gaan.

De huidige conservatieve regering van premier Carl Bildt, die twee jaar aan de macht is, probeert veel verder te gaan dan marginale aanpassingen om financiële redenen. Vooral Bildts eigen (conservatieve) Moderate partij wil de staat zo ver mogelijk terugdringen om het spel van vraag en aanbod meer ruimte te geven. “Concurrentie en privatisering van de dienstverlening zijn de sleutelwoorden bij de noodzakelijke hervormingen in Zweden”, stelt Olof Ehrenkrona, chef van de staf van Bildt. Voor hem zijn de privé-creches een geslaagd voorbeeld van privatisering en laten wijzigingen in het ziekenhuisstelsel zien hoe gezond concurrentie is. Tot voor kort hadden Zweedse ziekenhuizen een lokaal verzorgingsgebied. Vooral in de grote steden was de capaciteit te klein en groeiden de wachtlijsten. Door de bevolking te verplichten om ook een ziekenhuisbed buiten de woonplaats te accepteren onstond er concurrentie tussen de ziekenhuizen. “De doktoren moesten hun zaakjes toen wel beter regelen.” Het liefst zou Ehrenkrona ook zo snel mogelijk de universiteiten privatiseren en de woningsubsidies afschaffen.

Wellicht de meest omstreden maatregel van de regering-Bildt was een verlaging van de belastingen op vermogen en onroerend goed en het afschaffen van de dividendbelasting voor individuen. De sociaal-democraten hebben gezworen om die ingrepen weer terug te draaien, mochten ze in september de parlementsverkiezingen winnen. De oppositie berekende snel dat de rijke conservatieve minister Bengt Westerberg dank zij de belastinghervorming zeven miljoen kronen (ca. 1,7 miljoen gulden) per jaar zou besparen, terwijl een onderwijzer 6.000 kronen (ca. 1500 gulden) meer zou gaan betalen.

In haar ideologische aanval op het 'Zweedse model' staat de partij van Bildt, die ongeveer 20 procent van de kiezers vertegenwoordigd, vaak alleen. De overige regeringspartijen, de Centrumpartij en de christen-democraten, werken wel mee aan vergaande maatregelen, maar hebben vaak moeite om het neo-liberale gedachtengoed aan hun achterban te slijten. Ehrenkrona: “Er heerst in Zweden nog steeds een heel sterke hang naar gelijkheid. Dat sentiment kun je niet uitvlakken.”

De sociaal-democraten en de invloedrijke vakbonden zien niets in de experimenten met concurrentie en privatisering. Zij willen beslist niet verder gaan dan versobering en maatregelen om het systeem te verbeteren. Centraal staat voor hen nog altijd de gedachte dat Zweden een folkhem moet zijn, een huis voor alle burgers. “Veranderingen in het systeem hebben geen steun onder de Zweedse bevolking”, staat in de begrotingsvoorstellen die de sociaal- democraten vorige maand publiceerden. “In Zweden leeft nog steeds de gedachte dat een samenleving met sociale en economische ongelijkheid...niet te tolereren is”.

De 'Socialdemokraterna' (sociaal-democraten), die afgaande op recente opinie-peilingen een goede kans maken om na de parlementsverkiezingen de macht weer over te nemen, hebben hun kaarten dan ook gezet op behoud van de Zweedse verzorgingsstaat. “Meer keuze introduceren betekent nog niet dat je sociale voorzieningen moet distribueren via de markt”, stelt Göran Persson, woordvoerder inzake het financiële beleid van de sociaal-democraten in het Zweedse parlement.

De hervormingen in het onderwijs geven aan waar precies de grens ligt voor de Socialdemokraterna, die circa de helft van de kiezers achter zich weet. Persson, in het vorige kabinet minister van onderwijs, introduceerde zelf keuze-mogelijkheden in het onderwijs-systeem. De regering-Bildt ging echter een stap verder: ouders kunnen nu niet alleen kiezen tussen publieke en privé-scholen, maar kunnen ook het schoolgeld (dat een school voor elk kind uit de staatskas ontvangt) meenemen naar de privé-instellingen. Persson vindt dat levensgevaarlijk: “Op die manier heb je in korte tijd goede en slechte scholen. Dan dupeer je ouders die om welke redenen dan ook niet in staat zijn om hun kinderen naar een goede school te brengen. Dat kan eenvoudig niet.”

Is de politieke strijd over de sociale voorzieningen al heftig, die schermutselingen verbleken bij de verschillen in opvatting over de werkloosheidsbestrijding. De regering-Bildt wil vooral een gezonder economisch klimaat scheppen, zodat de export-industrieën goede ontplooiingskansen krijgen. Sanering van de overheidsuitgaven is in haar optiek de eerste vereiste en stimuleringsmaatregelen zijn taboe.

Ook de sociaal-democraten erkennen dat het overheidstekort moet worden teruggedrongen. De beste manier om dat te doen is door de werklozen weer aan het werk te zetten, menen zij. “Werkloosheid is duur en zinloos. Bovendien is het onzin dat er geen werk is in Zweden. De infra-structuur behoeft verbetering, we hebben miljoenen woningen die gerenoveerd moeten worden, veel scholen staan te springen om nieuwe luchtverversingssytemen. Al die taken moeten we nu aanpakken”, stelt Persson, die de publieke stimuleringsmaatregelen steevast 'investeringen' noemt, terwijl veel economen ze eerder als consumptie zouden betitelen. “Een kwestie van politieke rethoriek”, meent hij.

De weg die de Zweden uiteindelijk zullen inslaan in hun strijd om meer werkgelegenheid zal in sterke mate de toekomst van het zo vaak bejubelde 'Zweedse model' bepalen. De veranderingen die in de afgelopen drie jaar zijn aangebracht kunnen het beste worden getypeerd als renovatie en versobering. Van afbraak kan beslist geen sprake zijn. Hans Bergström, columnist van het landelijke ochtendblad Dagens Nyhetter: “Er is veel veranderd en de verbouwing zal zeker nog jaren duren. Maar het Zweedse uitgangspunt van gelijke toegang (tot voorzieningen) voor iedereen blijft ongewijzigd. Zweden schuift zeker niet in de richting van het Amerikaanse model, waar alleen de armen in aanmerking komen voor assistentie.”

Tientallen jaren lang was de Zweedse welvaartsstaat een wonderlijk efficiënte machine die zorgde voor volledige werkgelegenheid en die iedere burger gelijke toegang verschafte tot een royaal aanbod sociale voorzieningen. Economische crises en 600.000 werklozen maakten een einde aan dat succes. Het 'Zweedse model' heeft aan glans verloren en wordt gerenoveerd. Maar vooralsnog blijven de fundamenten intact.

    • Michel Kerres