Eerbiedwaardig maar op een zijspoor

De Onderwijsraad was al bij de oprichting in 1919 een anachronisme. Hij had een intellectueel schaduwministerie moeten worden, maar door de verzuiling gedwongen hield hij zich vooral bezig met juridische details.

Onder 'Wijzen', vijfenzeventig jaar Onderwijsraad (1919-1994). Door Willem van der Ham (met medewerking van Wim van Holsteijn), Onderwijsraad, Den Haag 1994, ƒ 35,-. ISBN 90 900 6997 6

Gymnastieklessen op vrijdag het laatste uur, 'eten' als onderdeel van het leerplan, onderwijzersakten, examenreglementen, de lengte van speelkwartiertjes, duizenden wettelijke voorschriften omtrent de gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs, boventallige leerkrachten, het academisch statuut, de mammoetwet, de contourennota, de basisvorming: in zijn 75-jarig bestaan heeft de Onderwijsraad vele duizenden adviezen aan de minister van onderwijs uitgebracht.

Zoveel produktie maakt indruk. De Onderwijsraad staat dan ook officieel in hoog aanzien. Vorige week vierde de Raad met een openbare zitting in de Eerste Kamer zijn vijfenzeventigjarig bestaan, in het bijzijn van koningin Beatrix en vele andere hoogwaardigheidsbekleders. En naar verwachting zal de Onderwijsraad zelfs als enige van de vaste adviescolleges van het ministerie van onderwijs de rationalisering van de Haagse adviescultuur overleven.

Maar die hoge status is eenzijdig gegrondvest, zo blijkt uit het vorige week verschenen jubileumboek Onder 'Wijzen', vijfenzeventig jaar Onderwijsraad (1919-1994). Het boek is in opdracht van de Onderwijsraad geschreven door Willem van der Ham, die vorig jaar met Hans Knippenberg al de geschiedenis van het ministerie van Onderwijs beschreef.

De hoge positie van de Onderwijsraad is bovenal gebaseerd op zijn nauwe band met de verzuiling van het Nederlandse onderwijs. Zaken die de verdeling van scholen in openbaar, katholiek, protestant en algemeen bijzonder overstegen, gingen vrijwel altijd de kracht van de Raad te boven. Gedurende de hele geschiedenis leidde deze beperking tot teleurstelling bij het deel van de Raadsleden dat meer wilde. Van der Hams boek staat bol van frustratie. En dat doet enigszins af aan de hoge status van de Raad.

Een soort denktank

Veel meer dan een onderwijsrechtelijk beroeps- en adviescollege, had de Onderwijsraad in 1919 een soort denktank moeten worden voor het ministerie van onderwijs, dat een jaar eerder was opgericht. Dat ministerie was aanvankelijk slechts een tijdelijk bestaan toegedicht. Volgens de toenmalige premier Ch.J.M. Ruys de Beerenbrouck was het een illusie dat ambtenaren zich voortdurend met pedagogische en wetenschappelijke zaken konden bezighouden. Dat was meer iets voor de Onderwijsraad. Om dat mogelijk te maken werden veel van de toenmalige onderwijskenners à titre personelle in de Raad benoemd, als ware het een schaduwparlement op onderwijsgebied.

De toenmalige minister van onderwijs J.Th. de Visser verwachtte bij de oprichting dat de Raad leiding zou gaan geven aan 'een nieuwe aera'' van vooruitgang in het onderwijs. En inderdaad, dankzij de kortstondige politieke euforie over het einde van de schoolstrijd heeft de Onderwijsraad een paar jaar daadwerkelijk als een soort intellectueel schaduwministerie kunnen functioneren. Zo ontwierp de Raad in 1919 met grote voortvarendheid een nieuw academisch statuut, waarbij met allerlei betrokkenen intensief werd overlegd - als ware het een echt ministerie. Het 'echte' ministerie nam het statuut indertijd dankbaar over.

Maar angst voor aantasting van de status quo - en voor een onvermijdelijk daaruit voortkomende nieuwe schoolstrijd - kreeg bij het ministerie, en ook bij de meeste Raadsleden, spoedig de overhand. Al snel hadden de confessionelen een meerderheid in de Onderwijsraad: de leden werden benoemd door ministers die zonder uitzondering confessioneel waren. 'De Onderwijsraad verschaft niet te onderschatten voorlichting op het gebied van de interpreteering van wettelijke bepalingen, maar leidt overigens een verborgen, kleurloos en stijlloos bestaan'' was in 1930 de bittere evaluatie van de pedagoog en prominent Onderwijsraadslid prof. J.H. Gunning Wzn, die in 1898 al voor een echte 'onderwijsacademie' had gepleit.

En zo bleef het. Bij het vijftigjarig bestaan in 1969 klaagde de toen net afgetreden voorzitter K. Posthumus dat na een halve eeuw de Raadsleden 'over dezelfde vraagstukken van formele structuren van bestuur en onderwijs, (...) uitgaande van dezelfde onderwijskundige wijsheid, nog steeds overleggen met dezelfde overwegingen, dezelfde tegenstellingen - en met hetzelfde gebrek aan uitkomsten''.

Verzuiling

Een heroïsch verleden heeft Van der Ham niet aangetroffen. De Raad heeft vooral een historische rol gespeeld in de detaillistische vormgeving van de verzuiling van het onderwijs, en dat is tegenwoordig nauwelijks nog een aanbeveling.

Die rol speelt de Onderwijsraad nog altijd. Niet voor niets werd de Raad een paar maanden geleden aangewezen als beroepsorgaan voor het geval dat bijzondere scholen en gemeenten met elkaar in conflict raken over de nieuwe gemeentelijke taakuitbreiding op onderwijsgebied.

In de jaren twintig en dertig voerden de pedagogen J.H. Gunning Wzn en Ph. Kohnstamm nog een felle, zij het tevergeefse, strijd tegen het verzuilde denken. Beide Raadsleden bepleitten een pedagogisch geïnspireerde onderwijshervorming. Hun tegenstanders waren CHU-voorman H.W. Tilanus en de antirevolutionaire hoogleraar R.H. Woltjer, die de Onderwijsraad decennialang bestuurden. Kohnstamm na een felle woordenwisseling met Tilanus en Woltjer in 1931: 'U ziet niet hoe slecht het onderwijs is, het onderwijs is karakterbedervend.''

De verwevenheid van de Onderwijsraad met de confessionele politiek ging in die tijd zelfs zo ver, dat wie de Onderwijsraad opbelde eerst de vrouw van Tilanus aan de lijn kreeg. Van het oprichtingsjaar 1919 tot 1953 was het secretariaat bij Tilanus thuis in Den Haag gevestigd.

Toen na de oorlog wél een vernieuwende onderwijspolitiek op gang kwam, speelde de Onderwijsraad daarin een marginale rol. Minister Cals vroeg over de mammoetwet pas advies nadat hij met vrijwel alle betrokkenen uitvoerig had overlegd. Overigens was het advies van de Raad negatief: 'het grondwettelijk onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs is niet genoegzaam aan de structuur van het wetsontwerp ten grondslag gelegd''.

Vrijblijvendheid

Sommige leden droomden in de jaren zestig weer van een centrale onderwijsfilosofische rol. Maar in het veranderde politieke klimaat betekende de onafhankelijkheid waaraan de Raad haar gezag kon ontlenen vooral: vrijblijvendheid. Bewindslieden van onderwijs hielden bij hun vernieuwingsplannen niet of nauwelijks rekening met de Raad, die vaak sterk verdeeld was. 'Wat is de Onderwijsraad?'', vroeg minister Veringa (onderwijs) bij zijn aantreden in 1968. De departementale ambtenaren zagen de eerbiedwaardige Raad als 'folklore'. Ze lieten zich, zo schrijft Van der Ham, niet graag meer de les lezen 'door rectoren en schoolhoofden''.

Veel belangrijker voor de besluitvorming is het in 1972 opgerichte Centraal Contactorgaan voor Onderwijsoverleg (CCOO). De 'koepels' van de vier verschillende 'onderwijszuilen' overleggen daarin iedere maand met de minister over de lopende zaken. Voor prangende problemen worden aparte tijdelijke adviescommissies ingericht. De verwaarlozing ging in de jaren zeventig zo ver dat de Onderwijsraad soms zelf bij de Staatsdrukkerij een belangrijke beleidsnotitie moest aanschaffen, omdat het ministerie niet de moeite had genomen de Raad van de nieuwste plannen op de hoogte te stellen.

In de jaren tachtig normaliseerden de betrekkingen met het ministerie, ook al omdat de Raad zich had neergelegd bij het feit dat hij pas beleidsadviezen mocht geven als het ministerie het besluit al genomen had. Effect hebben die adviezen - mosterd na de maaltijd - natuurlijk nauwelijks. Zo hebben de vele waarschuwingen tegen de negatieve gevolgen van de toenemende schoolautonomie de populariteit van dit streven in de onderwijspolitiek niet verminderd.

Door de onderwijspacificatie van 1917 werd het onderwijsstelsel in Nederland sterk corporatistisch. De positie van de Onderwijsraad als onafhankelijke denktank 'omtrent vraagstukken van algemeene strekking'' was daarom al bij de oprichting in 1919 een anachronisme. Vijfenzeventig jaar later is ze dat nog steeds. Pas aan het eind van een langdurige reeks van omslachtige raadplegingen - als de onderwijsknopen met ieders goedkeuren zijn doorgehakt en het wetsontwerp eindelijk officieel naar het parlement kan - duikt in het mededelingenblad van het ministerie het advies van de Onderwijsraad op. De onderwijspolitieke strijd is dan al gestreden, en het compromis gesmeed.

    • Hendrik Spiering