Voordrachtsrecht premier hoort in Grondwet thuis

Afgelopen woensdag heropende de Tweede Kamer het debat over staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwing, naar aanleiding van een in deze krant uitgelekt voornemen van de ministerraad om het eigen interne Reglement van Orde aan te passen. Onderdeel van deze aanpassing zou zijn een bepaling die aan de minister-president de bevoegdheid geeft om ministers en staatssecretarissen voor te dragen voor benoeming en ontslag, zulks in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad.

De discussie over dit voornemen spitst zich toe op de vraag of een voordrachtsrecht van de minister-president wel in een intern reglement van orde van de ministerraad kan worden geregeld. De commissie-De Koning adviseerde eerder om een dergelijk recht in de Grondwet op te nemen. De Grondwet immers - en niet het primair huishoudelijke Reglement van Orde - bepaalt sinds 1983 de formele en politieke positie van de premier, door aan hem het voorzitterschap van de ministerraad toe te kennen en te bepalen dat de benoemings- en ontslagbesluiten van alle staatssecretarissen en ministers door hem worden mede-ondertekend. Die medeondertekening geldt zelfs voor zijn eigen benoeming. Vooral deze laatste constructie markeert de eigen verantwoordelijkheid die de premier voor het aantreden van het kabinet draagt en gaat ervan uit dat hij ook de formateur is geweest, degene dus die het kabinet heeft geschapen.

Een voordrachtsrecht voor benoeming en ontslag van andere kabinetsleden - politiek gezien vooral relevant bij tussentijdse kabinetswisselingen - formaliseert een reeds duidelijk geworden zelfstandige verantwoordelijkheid van de minister-president voor de eenheid en coherentie van de regering. Een dergelijk voordrachtsrecht maakt ook duidelijk dat de premier kan worden aangesproken op zwakke plekken in het kabinet. Weliswaar kan in coalitieland weinig gebeuren zonder vooroverleg met de politieke leiding van de regeringspartner (om het even of die in het kabinet of in de Kamer zetelt), maar de politieke verantwoordelijkheid die in de eerste plaats tot gelding komt in de relatie met het parlement. Het gaat dus niet alleen om een zaak die tussens ministers en het staatshoofd onderling kan worden geregeld in een besluit dat niet eens advies van de Raad van State behoeft. Alleen al daarom is opname in de Grondwet gerechtvaardigd.

Premier Lubbers hanteerde in zijn verdediging van de keuze voor het Reglement van Orde als argument dat de minister-president een voordracht tot ontslag of benoeming aan de Koningin niet mag doen buiten de ministerraad om. Die moet over het voorgestelde aan- of aftreden kunnen beslissen. Ik citeer letterlijk: “Naar mijn staatsrechtelijke opvatting draagt iedere bewindspersoon verantwoordelijkheid voor de bevordering van het ontslag van een ander.” De premier sprak voorts van een “collectieve verantwoordelijkheid van het kabinet” en van “de verantwoordelijkheid van het college als zodanig.” Vandaar regeling in het Reglement van Orde en vandaar dat de voorgestelde wijziging inhoudt dat de ministerraad besluit over voordrachten van de minister-president voor benoeming en ontslag.

Deze interpretatie van de rol van de ministerraad lijkt weinig grond te hebben in het geldende staatsrecht. De politieke toekomst van een minister of staatssecretaris hangt thans, behalve van het voortbestaan van het gehele kabinet, af van het voortgaande vertrouwen (of gedogen) van de meerderheid van beide Kamers, waarbij de steun van de eigen politieke achterban onontbeerlijk is (Stikker, Brokx, Braks, Ter Veld). Ook kan een onoverbrugbaar verschil van inzicht over het beleid reden zijn voor een bewindspersoon om zich niet neer te leggen bij een meerderheidsbesluit van de ministerraad. Dan ontstaat voor de minister de verplichting om ontslag aan te bieden (Andriessen, Kruisinga). Voor staatssecretarissen geldt bovendien nog dat zij het vertrouwen van hun minister behoeven (Glastra van Loon, In 't Veld). De minister-president heeft in al deze gevallen een bemiddelende of concluderende rol en juist zijn boven de vakministers uitstijgende positie geeft hem de mogelijkheid tussentijdse wisselingen te initiëren.

Nimmer is echter een staatsrechtelijke regel gevestigd die de ministerraad als college verheft tot een soort bloedraad die het functioneren van de eigen leden beoordeelt. Dat zou ook niet logisch zijn. De samenstelling van de ministerraad gaat immers vooraf aan de werking van de ministerraad. Die samenstelling - ook als het gaat om tussentijdse wisselingen - onttrekt zich juist aan een beoordeling van de ministerraad zelf, omdat ze afhankelijk is van het onderling overleg tussen de het kabinet schragende fracties en met name hun leiders. Dat is bij de formatie zo, maar ook bij tussentijdse erupties. De ministerraad zelf speelt hierin geen formele rol, hooguit kunnen individuele ministers druk uitoefenen of bij hun fractie interveniëren. Ook kan natuurlijk een beleidsmatig conflict in de ministerraad worden uitgelokt, met als resultaat dat de betrokken collega zijn biezen pakt.

Dat een voornemen tot ontslag van een minister eerst in de ministerraad wordt besproken, alvorens te worden bekendgemaakt, ligt vanwege de mogelijke gevolgen voor het kabinet als geheel voor de hand. Besluitvorming door diezelfde ministerraad is echter onrealistisch. Welke minister zou in de positie willen worden gebracht om te moeten stemmen over de politieke toekomst van een lotgenoot? Vanzelfsprekend kan het functioneren van een zwakke broeder een zorg zijn voor de gehele ministerraad en daarom aanleiding vormen voor beraadslaging. De ministerraad kan zelfs aandringen op zijn vertrek (zoals in 1961 bij minister Van Rooy gebeurde), maar een stevige minister-president zal het nooit tot besluitvorming in de raad laten komen: dat verzwakt immers zijn eigen positie waar allerwege versterking wordt gevraagd en brengt de andere ministers in een pijnlijke positie (tu quoque, Brute?)

Kortom: de eenheid van het kabinet en de kwaliteit van de besluitvorming zijn er zeker bij gebaat als de minister-president een stevigere positie verkrijgt bij de benoeming en het ontslag van bewindslieden. Ook is het verstandig om tussentijds vertrek van ministers niet te dramatiseren; in andere landen gebeurt dat om de haverklap, zonder dat de vertrekkende politici de rest van hun leven als mislukt worden nagewezen. Sterker nog, vaak blijven ze met eer een actieve politieke rol vervullen. Het initiatief tot verversingen behoort bij de minister-president maar zal nooit buiten de coalitiepartners om kunnen. Het politieke gewicht van het initiatiefrecht van de premier rechtvaardigt een regeling in de Grondwet. Het gebrek aan democratische legitimatie van de premier blijft daarbij een probleem, maar dat geldt al helemaal voor de ministerraad. Die moet van benoeming en ontslag afzijdig blijven: de ministerraad oefent dan wel de macht uit, maar vormt haar niet.