Het plan-Lubbers krijgt vorm in verdrag; C. Rutten: verregaande bescherming energie-investeringen in GOS-landen

DEN HAAG, 28 DEC. Medio volgend jaar kan een eerste internationaal verdrag van het Energie Handvest (plan-Lubbers) worden ondertekend, zij het mogelijk zonder deelneming van de Verenigde Staten. De Europese Unie, Rusland en Kazachstan zijn bereid het verdrag al vóór ratificatie toe te passen, waardoor investeerders in de energiesector in Oost-Europa bescherming wordt geboden tegen allerlei bijzondere risico's.

Dat blijkt uit een gesprek met de diplomaat Charles Rutten, voorzitter van de Intergouvernementele conferentie voor het Energie Handvest. Rutten, oud-ambassadeur van Nederland bij de EG, leidt al twee jaar de onderhandelingen in Brussel tussen de bijna 50 landen die eind 1991 in de Haagse Ridderzaal het Energie Handvest ondertekenden.

“Het heeft langer geduurd dan we hadden gehoopt, maar met een club van 50 landen kan dat ook bijna niet anders. Men loopt heel lang als een kat om de hete brij van meningsverschillen heen en je hebt te maken met veel gevestigde posities”, zegt Rutten. “Maar het gaat om een unieke operatie. Zo'n brede samenwerking, tussen alle landen in Europa, de Verenigde Staten, Japan, Canada en Australië, die zich concentreert op één terrein, de energie, die bestaat nog niet. Voor de politieke en economische ontwikkeling van Rusland kan het verdrag heel belangrijk zijn, om daar op korte termijn de olie- en aardgasproduktie weer op het peil van eind jaren '80 te brengen. Daarmee ontwikkelt het land economische kracht, meer export en dus meer deviezen en reserves, waardoor men hoogstnoodzakelijke aankopen in het Westen weer kan doen en Rusland meer kredietwaardigheid krijgt.”

Rusland is de belangrijkste partner in de samenwerking die premier Lubbers in 1990 met zijn plan voor energie-samenwerking beoogde. Ondanks alle stormachtige politieke ontwikkelingen in Moskou geeft de Russische regering er nog steeds alle steun aan, zegt Rutten. “De minister van Energie, Shafranik, heeft dat herhaaldelijk duidelijk gemaakt. Hij wil bepalingen van ons verdrag zelfs gaan gebruiken als basis voor een nieuwe nationale energiewetgeving.”

Lubbers' hoofddoel staat volgens Rutten nog steeds overeind: hoe kun je de snel ineenzakkende economie van wat toen - in 1990 - nog de Sovjet-Unie was, het beste helpen? Niet door een grote stroom van hulpgelden uit het Westen op gang te brengen, maar door de inspanningen van de EG-landen te richten op de energiesector. “De GOS-landen, vooral Rusland en Kazachstan, beschikken over grote hoeveelheden aardgas, olie en kolen die ze makkelijk op de markt kunnen brengen, waardoor ze zichzelf kunnen helpen. Dat is voor het Westen weer heel aantrekkelijk, want het leidt tot meer diversificatie bij de import van energie”, aldus Rutten.

Een essentieel element in het plan-Lubbers is dat het alleen uitvoerbaar is door er privé-kapitaal bij te betrekken. Dat kan door een investeringsklimaat in Oost-Europa te scheppen dat aantrekkelijk is voor particuliere oliemaatschappijen, die in feite het uitvoerende werk zullen doen, en voor banken die met leningen willen participeren. Rutten: “Onze onderhandelingen zijn helemaal daarop gericht: het gaat in feite om een overeenkomst ter bescherming van investeringen zoals Nederland die op bilateraal niveau met vele landen heeft, maar dan op een wereldwijde schaal.”

De bescherming van investeringen die het Energie Handvest en het bijbehorend verdrag biedt, reikt heel ver, legt hij uit. De bepalingen gelden namelijk ook in andere landen dan het land waar de investeringen worden gedaan. “We zijn het nu eens over een aantal hoofdlijnen van een eerste verdrag: het beginsel van vrije toegang voor ondernemingen tot de hulpbronnen, vrije toegang tot de energiemarkten, garanties voor vrije doorvoer van energieprodukten en van kapitaal, en een internationale regeling voor het beslechten van geschillen. Niet alleen tussen regeringen, maar ook tussen ondernemingen en regeringen.”

Eén meningsverschil tussen de 50 landen dat bij de ondertekening van het Handvest eind 1991 al was opgekomen, blijkt nu zo moeilijk oplosbaar dat Rutten verwacht dat een tweede verdrag noodzakelijk is. Ook houdt hij er rekening mee dat de Verenigde Staten voorlopig niet aan het eerste verdrag mee zullen doen. “Dat betekent zeker een politiek probleem voor ons. Het heeft verre mijn voorkeur als Amerika binnenboord blijft.”

Steen des aanstoots is het principe van “nationale behandeling” van investeerders dat de intergouvernementele conferentie als uitgangspunt voor de onderhandelingen nam. Dat betekent: buitenlandse ondernemingen die in een bepaald land aan de gang willen krijgen een behandeling gelijk aan die voor nationale ondernemingen en hebben dus ook gelijke kansen. Noorwegen was daar vanaf het begin op tegen, omdat het vasthoudt aan het recht om nationale (staats-)ondernemingen een voorkeursbehandeling te geven. “Hetzelfde probleem speelt in de onderhandelingen tussen de EVA-landen en de Europese Unie”, zegt Rutten. “De Noren zijn daar wat murw door geraakt. Ik hoop dat daarin een formule wordt bereikt die wij ook kunnen toepassen.”

De VS houden evenwel vast aan het principe van nationale behandeling en beroepen zich op het feit dat ze dit principe al toepassen in hun overige handelsbetrekkingen met Rusland. Tegenover nationale behandeling staat de 'meest begunstigingsregeling' die een niet volledig gelijke mededinging mogelijk maakt, waarin nationale ondernemingen dus een voorkeurspositie kunnen krijgen. Hetzelfde meningsverschil speelt bij de verdragsbepaling over de vrije toegang tot de (energie-)markten, omdat de bepalingen van de GATT uitgaan van de meest begunstigingsregeling. Ook de Russen wilden zich daaraan houden, om een gelijke positie als de GATT-landen te krijgen. Daarop is in de onderhandelingen voorgesteld voor het Energieverdrag toch over te gaan op het beginsel van 'nationale behandeling' van investeerders, maar uitzonderingen mogelijk te maken voor de bestaande wetgeving en voor nieuwe wetgeving die gebaseerd is op privatisering of de-monopolisering van (semi-)staatsondernemingen. Dat was voor Rusland niet aanvaardbaar, omdat het land heel weinig nationale wetgeving kent. De Russen wezen erop dat deze regeling Westerse landen veel meer mogelijkheden zou bieden om uitzonderingen te claimen dan Rusland zelf, aldus Rutten. Rusland wil bovendien zijn eigen parlement niet aan zo'n regeling binden.

Een compromis was heel moeilijk, maar in oktober kwam de Europese Unie met het voorstel om het Energieverdrag dan maar te splitsen. Alle punten waarover wel overeenstemming bestaat komen in het eerste verdrag waarvan Rutten hoopt dat het in juni kan worden getekend, en één enkel punt wordt bewaard voor een tweede verdrag dat over uiterlijk drie jaar moet worden ondertekend. Door die procedure krijgen de Oosteuropese landen tijd voor de omschakeling naar een systeem van markteconomie en het maken van wetgeving. Dat betekent in de praktijk dat de bescherming van investeringen die ondernemingen doen nadat zij zich in een Oosteuropees land vestigen, vanaf deze zomer beschermd kunnen worden volgens de bepalingen van het eerste verdrag. Voor investeringen die gedaan worden voorafgaande aan een vestiging van de buitenlandse onderneming geldt diezelfde bescherming pas nadat het tweede verdrag van kracht zou worden.

Volgens Rutten kreeg dit voorstel van de Europese Unie een positief onthaal van verreweg de meeste deelnemende landen, met als “notoire uitzondering” de VS. De delegatie uit Washington vreest dat het eerste verdrag te weinig voordelen zal bieden om een meerderheid van het Congres er enthousiast voor te krijgen. “Als de VS ècht afhaken wordt dat wel een politiek probleem.”

De Amerikanen hebben al uitstel bepleit, maar daar ziet Rutten niets in. “We kunnen nu met een eerste verdrag heel veel bereiken. Voor zowel Rusland als de Europese Unie is het Energieverdrag nog steeds een 'hot issue' en ik vind dat je het ijzer moet smeden als het heet is. Er kan nog van alles mislopen, maar ik heb de overtuiging dat we het verdrag in juni kunnen ondertekenen.”