De situatie is ernstig, niet hopeloos; Demosclerose in de Nederlandse verzorgingsstaat

Het gezag van een nationale overheid erodeert. Sociaal-economische ontwikkelingen, culturele veranderingen en democratisering knagen aan de positie van het centrale gezag.

Procedures alleen veranderen deze ontwikkeling niet. Het is tijd voor een herbezinning op de taken van de staat.

In elke samenleving kunnen mensen op twee manieren hun levensomstandigheden verbeteren. De ene is meer produceren, de andere is via herverdeling van het nationaal inkomen meer te pakken krijgen van wat een ander produceert. Voor dit laatste heb je politieke trekkracht nodig. Om die trekkracht te verwerven heb je mensen nodig, die meedoen. Het leidt tot organisatie van belangengroepen.

In stabiele samenlevingen met onveranderde grenzen komen er na verloop van tijd meer en meer organisaties bij. Dat komt doordat de groei van belangengroepen en verenigingen sneller gaat dan het afsterven. En dat komt weer doordat vrijwilligers weliswaar afhaken na het doven van het vuur van de bevlogenheid, maar beroepskrachten blijven hangen. Zij betalen er hun hypotheek van. Het ideaal wordt gevestigd belang.

De Amerikaanse econoom Mancur Olson schreef over dit verschijnsel een jaar of tien geleden een prachtig boek: The Rise and Decline of Nations, en daarin stelde hij vast: “Landen met democratische vrijheid van organisatie en zonder onlust of invasie zullen het meest te lijden krijgen van organisaties en combinaties die de economische groei onderdrukken.”

Deze organisaties ontpoppen zich tot reusachtige distributie-coalities die zich barricaderen achter een ijzeren bolwerk dat op drie pijlers rust: geld, cliënten en hartstocht. Het politieke theater speelt zich vervolgens af binnen deze ijzeren kooi van gevestigde belangen en je treft er meer en minder bekwame dompteurs aan. Die kooi veranderen, verplaatsen - dat kan niemand.

Democratisering botst hier met democratie. Je hoort politici het woord democratisering soms nog wel gebruiken, en dan denken ze aan iets moois. Dat is niet zelden een misvatting. Democratisering is wel mooi voor zover het een persoonlijk oordeel vervangt door geobjectiveerde bewijsvoering. Dan is het een garantie tegen willekeur. Maar iets wat mooi is hoeft niet mooi te blijven. Op den duur betekent democratisering ook meer vergaderen, meer secretariaat, meer bureaucratie. Democratisering betekent ook ruime mogelijkheden tot het aantekenen van beroep of bezwaar tegen elke beslissing, het betekent produktie van bedrukt papier. Dat gaat zover dat bijvoorbeeld een besluit over de Betuwelijn stoelt op rapporten die berekenen hoe de economie er over tien tot twintig jaar uit zal zien, terwijl we niet eens de stand van de dollar van volgende week kennen. Democratisering wil dus ook zeggen dat geen politicus mag opstaan met de mededeling dat hij voor de Betuwelijn is omdat sneltreinverbindingen hem interessant, fraai of op de toekomst gericht lijken. Zo werkt dat niet. Het gaat precies andersom: er wordt rapport op rapport gestapeld, het wordt ingewikkelder en ingewikkelder en ten slotte staat de conclusie volledig objectief, onvermijdelijk en onomstotelijk vast. Curieus genoeg is dat kennelijk acceptabel, hoewel de overheid zich dan toch eigenlijk met overmoedige berekeningen en voorspellingen inlaat, die per definitie niet te maken zijn. En dat ze niet te maken zijn is nu juist de raison achter het bestaan van een vrije markt.

Wat dit betreft is Nederland revolutionair veranderd, want als de distributie-coalities zo fijnmazig hadden gewerkt in de jaren vijftig dan waren de Deltawerken vandaag de dag ook niet verder gekomen dan een paar strekkende kilometers rapporten. Of we dit laatste hadden moeten betreuren is weer een heel ander verhaal, maar het land heeft aan die Werken toch een paar decennia veel plezier beleefd.

Het verschijnsel van de gedemocratiseerde democratie waarbij meerderheid en minderheid in het parlement maar een beperkt gewicht in de schaal van de besluitvorming leggen, smoort elk enthousiasme en leidt tot verlamming van het politieke landsbestuur, tot immobilisme. Zo hoor je bijvoorbeeld vaak dat de overheid arm is, maar dat is natuurlijk niet waar, want de overheid heeft sinds de uitvinding van het verschijnsel staat nog nooit zoveel geld uitgegeven als nu. Arm betekent dan ook niet zozeer arm als wel verlamd - niet in staat om zich uit de ijzeren kooi van gevestigde belangen te bevrijden en een andere koers in te slaan. Niet dat er in het politieke debat ondertussen geen controverses te horen zijn. Integendeel, het ritueel dwingt links om rechts de schuld te geven van verwaarlozing van de publieke noden. Rechts op zijn beurt beschuldigt links ervan nooit nee tegen een herverdelingscoalitie te kunnen zeggen. Maar het gaat om rituelen, want de onderliggende werkelijkheid is die van het keurslijf.

Wat er in wezen gebeurt, is dat het landsbestuur wordt beroofd van de gangbare methode om de weg van de vooruitgang te volgen. Zowel in de wereld van de wetenschap als van de vrije markteconomie wordt vooruitgang geboekt via de methode van Trial and Error. Men zet een stap, probeert varianten uit, heeft succes, faalt, corrigeert en komt zo een stap voorwaarts. Van dit instrumentarium is de overheid praktisch beroofd. Elke vernieuwing schept haar eigen belangengroep en die wordt en blijft een factor, ook al weet iedereen dat de vernieuwing van gisteren het blok aan het been van morgen wordt. In het verleden wilden oorlogen nog weleens soelaas bieden en tot onverwachte prikkels tot modernisering leiden, maar dat is geen aanvaardbare optie meer.

Elk westers land laat dit verschijnsel van de demosclerose op een andere manier zien. Het is daarbij wat te gemakkelijk om politici de schuld te geven, hoe modieus dat vaak ook is. Politicus en parlementariër drijven in deze toch ook voornamelijk mee op de stroom van de tijd, net als iedereen.

De onzichtbare, bijna metafysische macht is gehuisvest in een kluwen van instanties, verenigingen en samenbindende bureaucratie, ambtelijk en semi-ambtelijk, maar die macht is ongrijpbaar, voor de media even goed als voor de overige landgenoten. In zoverre deugt het geklaag over de afstand tussen burger en politiek ook niet. Die afstand is geringer dan ooit en het gaat dan ook veeleer om de ongrijpbaarheid van een gewatteerde octopus.

Toch is het niet goed in een Nederlandse zeurderigheid te blijven steken. Dat zou een miskenning inhouden van het grote individuele enthousiasme, ook in dit land. Demosclerose hangt ook samen met een probleem dat wij eigenlijk nog maar amper in kaart hebben gebracht en dat ons allen aangaat.

Iedereen is kind van zijn tijd en produkt van het daaraan voorafgaande tijdvak. Alle westelijke landen hebben met de instorting van het communisme niet alleen een tegenstander verloren, maar ook een belangrijke legitimatiefactor. Doel in het Westen was altijd om een stelsel van rechtsstaat, welvaart en vrijheid overeind te houden en de spanning tussen die elementen werd in toom gehouden door het boze contrast met het oosten. De genoegdoening dat het uiteindelijk hier allemaal veel beter was, verenigde alle uitersten en zorgde voor gemeenschappelijkheid. Die genoegdoening en tevredenheid over de wereld waartoe men behoort, is goeddeels verdwenen.

De crisis in de politiek heeft ook andere oorzaken. Op één punt heeft het socialisme namelijk wel degelijk gezegevierd: mensen eisen van een regering dat deze hen gelukkig maakt. Of het nu gaat om welvaart, welzijn, welbevinden in geestelijke en lichamelijke zin - elke dag opnieuw stelt het politici voor keuzes met minimale speelruimte. Hun legitimatie is gebaseerd op de vervulling van telkens nieuwe verlangens en zo praten politici met het oog op (her-)verkiezing dus ook. Woorden als 'avontuur' en 'uitdaging' staan in elke toespraak, maar ze hebben geen betekenis zonder getaboeiseerde termen als 'risico' en 'pech'.

Een verzorgingsstaat die gebaseerd is op het principe dat verwachtingen worden gewekt en vervolgens worden ingelost, maakt zich totaal afhankelijk van economische omstandigheden. Daalt de groei eenmaal onder zo'n drie procent dan stokt de herverdelingsmachinerie - de politici lopen dan bij nacht en ontij nerveus over het Binnenhof en scheppen crisisachtige sferen met woorden als koppeling, prijscompensatie en arbeidskostenforfait. Allemaal als slachtoffers van een samenleving die haar vitaliteit heeft uitbesteed aan de smalle marges.

Met andere woorden: het verdwijnen van externe bedreigingen plus een economische stagnatie etaleren in één klap wat er verloren is gegaan aan samenbindende gemeenschappelijkheden. De crisis in de politiek is daarom een gezagscrisis, en die laat ook zijn sporen na in het overheidsapparaat, ja tot in de onbeduidende symbolen van de moderne logo's en public relations van de overheden toe. En zelfs tot in het taalgebruik is een vlucht in het pseudo-gezag merkbaar, want het is toch weinig verheffend om iemand te horen spreken over de 'BV Nederland'. Een land is namelijk niet besloten, het is geen vennootschap en het is goed mis wanneer het zijn legitimatie moet hebben van een voor modern versleten bedrijfsjargon.

Over de oorzaken van die gezagscrisis kan men speculeren. Zeker is dat er in de maatschappij allerlei kloven bestaan maar dat er één kloof in elk geval aanzienlijk is verkleind en dat is die tussen degenen met en zonder autoriteit. Economische stagnatie en bestuurlijke onbeweeglijkheid spelen ongetwijfeld hierin een rol, maar het gebrek aan achting voor bestuurders moet ook een sociaal-culturele achtergrond hebben. De ontzuiling, de emancipatie van vrouwen en kinderen, de relatie tussen grootouders en ouders en tussen de partners onderling is de laatste decennia grondig gewijzigd. De autoriteit van het gezin is verzwakt, de autoriteit van de dokter, de politie-agent en de leraar op school evenzeer.

Het klassieke systeem van sociale, economische en mentale beloning en bestraffing zonder welke een samenleving niet kan bestaan, functioneert nog maar op zijn best op halve kracht. Dat is niet allemaal negatief te noemen, want emancipatie is in de eerste plaats een verworvenheid. Maar het leidt wel tot onverwachte neveneffecten en in elk geval tot groeiende onzekerheid. Wie bijvoorbeeld misdaadsstatistieken bekijkt, ziet die dingen terug: zowel de groei van criminaliteit op sommige gebieden als de groeiende angst ervoor zonder dat de cijfers er eigenlijk aanleiding toe geven, duiden op hetzelfde: Mensen zijn eenvoudigweg onzekerder geworden.

Gebrek aan respect voor politieke leiders betekent overigens niet automatisch een verval van democratische waarden. Het kan gewoon het omgekeerde betekenen: de volwassen burger legt een gezonde scepsis aan de dag jegens de beloften van de politieke gezagsdragers.

Toch is het niet zonder risico wanneer deze vorm van emancipatie leidt tot onbeteugelde kritiek op de overheid of tot een houding van: I couldn't care less. Het is niet toevallig dat liberale, vrijzinnige sociologen als de Amerikaan David Riesman of in Europa Ralf Dahrendorf zich over die kant van de emancipatie zorgen maken. Riesman heeft het over de noodzaak het interne kompas van de mens richting te geven en noemt daarbij als richting bepalende polen het gezin, de gemeente, de kerk. Dahrendorf beveelt een nieuwe taak voor ligaturen aan, hetgeen zoiets betekent als bindingen. Dat wil zeggen, mensen moeten worden samengebonden door bindingen die ook inderdaad verbindend zijn. Hij noemt zelf het geloof of meer seculiere overtuigingen, maar wijst ook op andere sociale en culturele bindingen die mensen een houvast geven wanneer ze in een geëmancipeerde omgeving hun keuzes moeten bepalen. Het is een beetje ouderwets, zo geeft de eerder links-liberale Dahrendorf zelf toe, maar een alternatief ziet hij niet. In Amerika is men zelfs een stap verder. Nu daar bij zwarten drie van de vijf kinderen buitenechtelijk ter wereld komen, en twee van de vijf blanke baby's, constateren politici van rechts Republikeins tot links Democratisch dat onzekerheid, deprivatie, onveiligheid en misdaad daar rechtstreeks mee te maken hebben. Jesse Jackson is in actie gekomen voor wat wordt genoemd reinventing the family, president Clinton spreekt erover en de gezaghebbende Democratische senator Pat Moynihan.

Nu horen volgens de vigerende Pavlov-methode in Nederland zulke opmerkingen te worden afgekapt met de mededeling dat hier wat gepasseerde nostalgie ten toon wordt gespreid over 'hoeksteen' en 'jaren-vijftig'. Marcel van Dam kan er ongetwijfeld weer een individualiseringskollumpje aan wagen. Toch blijft het interessant dat het thema buiten Nederland in elk geval door vrijzinnige geesten mag worden benoemd.

Hoe ontwikkelen zulke 'ligaturen' zich? Enkele elementen zijn al genoemd, maar van belang is ook zoiets eenvoudigs als opvoeding. Een behoorlijke samenleving functioneert niet zonder dat een behoorlijk deel van haar burgers behoorlijk is opgevoed. Over opvoeding heeft enkele decennia lang een ideologische kakofonie geheerst. Toch is het niet onredelijk om een paar decennia later vast te stellen dat de ideologische twisten grotendeels voorbij zijn. Men kan zelfs nog een stapje verder gaan en het geleidelijk aan weer eens worden over het doel van opvoeding: namelijk opvoeding tot vrijheid van het individu in een samenleving met mede-burgers. Helaas wordt het vervolg daarop nog ontweken, de zogenaamde secundaire deugden: plichtsbetrachting, ijver, eerlijkheid en discipline. Want wat heeft een maatschappij aan hogere deugden als vrijheid, tolerantie en solidariteit wanneer niemand er iets voor wil doen?

De vraag bij opvoeding blijft altijd: wie doet het? En een betrekkelijk pragmatisch antwoord zou kunnen zijn: ouders én school. Afhankelijk van persoonlijke en financiële omstandigheden zal het accent in het ene geval wat meer op het eerste, in het andere geval wat meer op het andere liggen. Het leger heeft hiervoor als surrogaat geleidelijk aan afgedaan. En dat is misschien wel jammer, temeer omdat Postbus 51 zich niet tot het natuurlijke substituut heeft ontwikkeld.

Tekenend evenwel voor de gezagscrisis in het publieke domein is dat de discussie erover amper wordt gevoerd. Dat is niet alleen een kwestie van een gratuit taboe op zulke normatieve discussies, het is ook een kwestie van onzekerheid over vraagstukken van collectieve normen en waarden. De democratie wil daar in zijn volwassenheid eigenlijk niet meer mee te maken hebben en beperkt zich bij voorkeur tot de functionele functie van centrale regelkamer. Wie bijvoorbeeld de onderwijsdebatten in het parlement volgt, constateert dat op dit bij uitstek sensitieve terrein de politiek en het bestuurlijke middenveld zich helemaal hebben teruggetrokken op het bastion van de functionele haalbaarheden. Het gaat om kwesties als de OV-jaarkaart, de omvang van scholengemeenschappen en hooguit wat restanten emancipatoire jaren-zeventig bevlogenheid, die uiteraard niet zo mag worden benoemd.

Toch is het niet alleen een kwestie van gezag, die tussen overheid en burger, tussen burger en bestuurder, zand in de machine strooit. Er is nog een ander punt: de geloofwaardigheid van de centrale overheid wordt ook ondermijnd door ontwikkelingen die zich buiten een nationale gemeenschap om voltrekken. De globalisatie van kapitaalstromen en produktie, van informatiestromen en communicatietechnieken maakt het voor een nationale elite veel moeilijker om een centrale autoriteit te vormen. Een nationale elite bestaat niet eens meer. Centrale bureaucratieën hebben het om die reden overal moeilijk en dat geldt voor grote ondernemingen evenzeer als voor overheden. Centrale overheden worden, aldus de befaamde Amerikaanse socioloog Daniel Bell, geconfronteerd met een probleem van schaalgrootte: ze zijn te klein om de wereldmarkten te begeleiden en te sturen, te klein ook om enige invloed op mondiale trends en levensstijlen uit te oefenen en te groot om effectief aan plaatselijke problemen het hoofd te bieden. In West-Europa leidt dat tot verwoede pogingen om door middel van subsidiariteit nieuwe evenwichten aan te brengen.

Dit streven naar een nieuw evenwicht kan ook uitmonden in een pleidooi voor een nieuw soort etatisme. Bestuurders moeten kritisch kijken naar wat zij kunnen en wat zij niet kunnen en dat gebeurt ook wel. Maar zij moeten ook kijken naar wat zij willen en niet willen. Er is al geruime tijd sprake van een terugtredende overheid en dat is verstandig en begrijpelijk. De illusie van verfijnde maakbaarheid is voorbij en dat is maar goed ook. De overheid houdt zich met duizend-en-een dingen bezig die zij niet hoeft te doen en waar ze ook niet zo goed in is. Privatisering en deregulering zijn sleutelwoorden in alle Europese landen.

Toch moet een kritisch onderscheid worden gemaakt tussen willen en kunnen. Want het is natuurlijk buitengewoon verleidelijk om bestuurlijke of politieke onmacht te vertalen in privatisering. Want wat gebeurt er dan eigenlijk? Om te beginnen is een minister dan voortaan vrijgesteld van de risico's van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat is ogenschijnlijk redelijk, want zo'n man of vrouw heeft ook niet op alles kijk.

Maar vervolgens wordt een overheidsdienst blootgesteld aan de krachten van de markt. Dan wordt zo'n dienst gedwongen efficiënter te worden, het verlamde gezag van de bestuurder wordt vervangen door de dwingende anonieme autoriteit van het marktmechanisme. Extreem gesteld: breng de Koninklijke Bibliotheek naar de beurs en ze maken winst of gaan vanzelf failliet.

Zonder het belang van privatisering te willen kleineren, is het toch goed te bedenken dat de markt erbij wordt gehaald bij gebrek aan eigen bestuurlijke autoriteit. In concreto: als de overheid vindt dat de rijksdienst voor het wegverkeer toch eigenlijk gewoon een rijksdienst moet zijn dan is het voor de bestuurlijke autoriteit van de overheid beter om zelf orde op zaken te stellen. Anders wordt privatisering gewoon een eufemisme voor gebrek aan bestuurlijke vaardigheid en bestuurlijk gezag.

De vraag wat des overheids is en wat niet, is niet voor eens en voor altijd te beantwoorden. Dat hoeft ook niet. Op het ogenblik is er veel voor te zeggen om terug te gaan naar de oorspronkelijke kerntaken van de overheid en te bezien of die taken eenvoudigweg goed en op hoog kwalitatief niveau kunnen worden verricht. Gedacht moet worden aan recht en orde en aan infrastructuur, waaronder ook onderwijs dat een bijdrage levert aan het kennisniveau van een samenleving (en niet uitsluitend als een festival van zelfontplooiing wordt gecelebreerd).

De overheid zou geweldig aan gezag en legitimatie kunnen winnen wanneer zij zich minder geroepen voelde en gedwongen zag om burgers voortdurend tevreden te stellen, maar eerder een betrouwbare partner wilde worden bij de creatie van randvoorwaarden voor maatschappelijk functioneren. Recht en orde was al een belangrijke taak in de tijd van de nachtwakerstaat en dat is nog altijd zo. Dat is een kwestie van agenten, maar vooral ook van normen. Als die ontbreken maakt dat buitengewoon onzeker. Illustratief voor dat ontbreken is bijvoorbeeld een departementaal voornemen om op grond van budget-overwegingen het aantal snelheidsbekeuringen volgend jaar van 300.000 naar 400.000 te verhogen. Zo'n besluit laat zien dat wetsovertredingen gelijk worden gesteld aan andere inkomstenbronnen. Dat is niet zo, of althans dat mag een overheid eigenlijk zo niet doen - een ministerie van justitie streeft altijd naar nul bekeuringen, want bekeuringen zijn hooguit functioneel in het afdwingen van gewenst gedrag en verder niets.

Iets soortgelijks is zichtbaar in relatie tot verzekeringen. De inbraak is praktisch geprivatiseerd, want de pakkans is gering en de kosten worden door iedereen via particuliere verzekeringen gedeeld. Naar de politie ga je dus niet meer om inbrekers te laten inrekenen, maar primair voor een verzekeringsbewijs. Dat loopt overigens heel behoorlijk. Maar toch hoort het niet zo. De overheid moet dat als een Bromsnor laten zien en de burger moet van agenten verlangen dat ze zich dienovereenkomstig gedragen.

Ook de infrastructuur is zo'n traditionele taak. De overheid legt wegen, sporen en vliegvelden aan en misschien klinkt het ouderwets, maar wat mij betreft geldt dat ook voor tunnels en bruggen. In openbare werken toont een samenleving haar voorwaarts gerichte blik. Het klinkt misschien modern maar het is toch een zwaktebod wanneer de ene tunnel in handen is van de ING, de andere van ABN AMRO en we straks de avondspits bij het Clausplein alleen nog kunnen ontlopen dankzij de Zadelhoff-super fly over. Nog even en via de levensverzekering van ING koopt de klant tunneltol en diefstalverzekering met één handtekening af. Eén handtekening voor Wat Er Ook Gebeurt. Dan komt de afkorting BV inderdaad in zicht.

Als dat gebeurt voldoet een democratische samenleving eigenlijk niet meer aan de definitie die Thomas Jefferson er ooit aan gaf. Een democratie, aldus Jefferson, bestaat bij de gratie van de vaardigheid aan de burger middelen te onttrekken en die vervolgens uit te geven voor een min of meer algemeen aanvaard doel.

En daarmee is de cirkel rond. Volrijpe westerse democratieën hebben zich in een impasse van immobilisme gemanoeuvreerd, de gedemocratiseerde democratie, de demosclerose. De overheid heeft aan gezag ingeboet en dat is een gegeven waar niemand schuld aan heeft. Maar het heeft de overheid wel teruggedrongen in een soort waardenvrije, functionele rol. De onzekerheid, de angst over normatief optreden is groot en dat leidt tot een legitimatiecrisis.

Een herbezinnig op kerntaken kan het overheidsbestuur echter versterken. Daarbij moet worden gekeken wanneer privatisering verstandig is, wanneer alleen maar modieus en wanneer slechts een vorm van bestuurlijk onvermogen. De overheid zou de taken die zij zelf werkelijk wil doen, overtuigend moeten doen.

Is dit een somber verhaal? Ik hoop van niet want de analyse is er, de diagnose wordt gesteld en aan de therapie wordt gewerkt. De situatie is ernstig maar niet hopeloos. En dat is altijd beter dan die van de Habsburgse monarchie want daar was het net andersom, niet ernstig, maar wel hopeloos.