Zetbaas of dienaar

IN HET JARGON van het Binnenhof heet het de fase van de poppetjes; het moment in de kabinetsformatie dat personen worden aangezocht om minister dan wel staatssecretaris te worden. Tevens is het de fase van de nodige hilariteit. Wie wordt het, en wie niet en niet te vergeten, ben ik al genoemd? Aan heel wat politieke ambities is in dat stadium een eind gekomen. Maar ook worden er op dat moment politici geboren. Want was de huidige minister-president niet in 1973 de grote onbekende die voor het ministerie van economische zaken werd gevraagd?

Nu het eind van zijn - althans binnenlandse - politieke carrière nadert, is premier Lubbers in de retrospectieve periode aangeland. Terugkijkend op ruim elf jaar leiding geven aan een kabinet, brak hij vorige week een lans voor het vaker wisselen van individuele ministers. Tot nu toe gaat dit allemaal erg verkrampt en wordt het veel te veel gedramatiseerd, is de ervaring van Lubbers - en hij kan het weten. De gedwongen wisselingen die Lubbers heeft meegemaakt gingen stuk voor stuk gepaard met het nodige politieke rumoer. Bovendien had hij er weinig zeggenschap over. Zo hadden de staatssecretarissen In 't Veld en Ter Veld dit voorjaar van hem niet weg gehoeven. In beide gevallen was sprake van geschonden vertrouwen: bij In 't Veld tussen de minister en zijn staatssecretaris, bij Ter Veld tussen de staatssecretaris en een regeringsfractie. Lubbers kon slechts toezien.

HET BEGINT AL bij de kabinetsformatie. Langzaam maar zeker is de praktijk gegroeid dat de leiders van de fracties waarop een kabinet steunt in gezamenlijk overleg hun ministerskandidaten uitzoeken. Bij de formatie van 1989 zijn de kandidaat-bewindslieden door Lubbers èn Kok ontvangen. Strikt genomen heeft de aanstaande minister-president de aan hem voorgedragen kandidaten maar te aanvaarden. Lubbers vindt nu dat de premier het recht moet krijgen kandidaten inhoudelijk te toetsen. Zeker nu sinds 1983 de bijzondere positie van de minister-president in de grondwet nader is omschreven, is hier veel voor te zeggen. Er zal, uitgaande van de huidige praktijk, weinig veranderen, maar dit soort regels worden geschreven voor onduidelijke situaties.

De opmerking van Lubbers over het tussentijds wisselen van ministers past in de categorie goede bedoelingen. Het was Kok die in 1989 tijdens het verkiezingscongres van de PvdA aankondigde dat zijn partij bij eventuele regeringsverantwoordelijkheid streng zou zijn voor de eigen bewindslieden. In 1982 was het de toenmalige fractievoorzitter van de VVD, Nijpels, die verklaarde dat tegenvallende ministers zouden moeten worden vervangen. Uit Lubbers' woorden van vorige week valt op te maken dat het al die jaren nooit van een 'a-politieke' wisseling is gekomen, hoewel dit misschien wel wenselijk was geweest. Dit soort zaken is, vooral in coalitiekabinetten, te veel belast met politiek prestige. Helaas, want in een volwassen democratie moet het kwalitatieve functioneren van een bewindsman ter discussie kunnen worden gesteld zonder dat dit direct tot grote politieke schade leidt.

HET VALT TE bezien of de nu voorgestelde wijziging van het reglement van orde van de ministerraad verandering in deze situatie zal brengen. Politieke durf, en daar gaat het bij het vervangen van bewindspersonen toch om, laat zich nu eenmaal moeilijk vangen in regels. De minister-president kan volgens het voorstel dat de ministerraad volgende maand zal bespreken voordrachten aan zijn collega's doen voor ontslag en benoeming. In de praktijk komt het er op neer dat de minister-president het initiatief kan nemen voor een discussie over een bewindspersoon. Maar dezelfde praktijk leert dat als het functioneren van een minister in de voltallige raad aan de orde wordt gesteld, de verhoudingen al ernstig zijn verstoord. Bovendien, hoe verhoudt een dergelijke gang van zaken zich met het geldende beginsel dat een minister pas aftreedt als hij niet meer het vertrouwen van de Kamer geniet?

De aanstelling en het ontslag van ministers betreft een zeer subtiele materie. Daarbij is het de vraag of die kan worden geregeld via het reglement van orde van de ministerraad. Staatsrechtgeleerden die zich in de discussie over staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwing hebben beziggehouden met de positie van de minister-president hebben er dit voorjaar op gewezen dat dit een onderwerp is dat zich leent voor grondwetswijziging. Opmerkelijk is dat de Tweede Kamer toen de afgelopen weken uitvoerig werd gesproken over staatkundige vernieuwing juist dit punt geheel heeft laten rusten. Ten onrechte, zoals blijkt uit de voortvarendheid die de minister-president nu aan de dag legt.