Laatste beroepskans voor asielzoekers

Volgens de huidige Vreemdelingenwet mag een vreemdeling de staatssecretaris van justitie herziening vragen van de beslissing tot weigering van verblijf. Een negatieve uitkomst van die heroverweging mag vervolgens worden voorgelegd aan de Raad van State (afdeling Rechtspraak). Ook kan de vraag of de vreemdeling de herzieningsfase of de fase van beroep op de Raad van State in Nederland mag afwachten worden voorgelegd aan de president van de rechtbank in kort geding en vervolgens in hoger beroep aan het Hof en in cassatie aan de Hoge Raad.

Aan die veelheid van procedures maakt de nieuwe Vreemdelingenwet terecht een einde, maar zij schiet door naar de andere kant. De vreemdeling kan volgens de nieuwe wet tegen een afwijzende beslissing uitsluitend in beroep gaan bij de Vreemdelingenkamer van de Haagse rechtbank en vaak is ook een voorafgaande heroverwegingsprocedure uitgesloten. Aan de belangrijke rechtsvormende rol die onze hoogste rechters, de Hoge Raad en de Raad van State, in het vreemdelingenrecht hebben gespeeld komt hiermee een einde. De Eerste Kamer staat nu voor de vraag of voor vreemdelingen van hoger beroep kan worden afgezien en met een beroep op uitsluitend de rechtbank kan worden volstaan.

De regering motiveert de keuze voor rechtsbescherming in één instantie met de noodzaak afgewezen asielzoekers snel te kunnen uitzetten. Hoger beroep zou tot verlenging van de procedures leiden. Vergeten wordt dat het summiere rechtsbeschermingsstelsel ook al gevestigde vreemdelingen treft. Een beslissing het verblijf te beëindigen van iemand die hier jaren woont, kan alleen maar aan de Haagse rechtbank worden voorgelegd. Bovendien is de uitsluiting van hoger beroep voor Europeanen in strijd met het EG-recht en voor vluchtelingen in strijd met het Vluchtelingenverdrag. De regering zet op het punt van de verenigbaarheid van het nieuwe stelsel met internationale verdragen het parlement telkens op het verkeerde spoor door te stellen dat deze verdragen niet tot hoger beroep verplichten. Dat is juist. Maar veel verdragen schrijven voor vreemdelingen en eigen onderdanen wel gelijke behandeling voor, ook wat betreft de rechtsbescherming.

Het gaat in deze kwestie niet aleen om principiële en verdragsrechtelijke argumenten, ook praktische argumenten pleiten voor de mogelijkheid van hoger beroep. Het argument van de noodzaak om grote aantallen asielzoekers snel te selecteren moet worden genuanceerd. Er is inderdaad een grote instroom asielzoekers. Dit jaar circa 35.000. Echter, het aantal dat een beroep op rechtsbescherming zal doen, is in verhouding tot de instroom klein. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer erkent de regering dat gezien de huidige samenstelling van de groep 75 procent (ongeveer 26.000) zonder meer voor duurzaam of tijdelijk verblijf in Nederland in aanmerking komt. Dus slechts zo'n 9000 afgewezen asielzoekers zullen een beroep op rechtsbescherming doen. Is dat aantal werkelijk groot genoeg om, los van principiële tegenwerpingen, uitsluiting van hoger beroep over de hele linie en voor allen te rechtvaardigen?

Uitsluiting van hoger beroep leidt er verder toe dat de capaciteit bij de vreemdelingenkamers vermindert. Uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht is een enkelvoudige behandeling bij de rechtbank (met mogelijkheid van verwijzing naar meervoudige kamer), omdat in hoger beroep als uitgangspunt de meervoudige behandeling geldt. Nu in vreemdelingenzaken geen hoger beroep voorhanden is, zal de vreemdelingenkamer vaak moeten besluiten tot een meervoudige behandeling. Het rechtspreken in een meervoudige bezetting van drie rechters doet de behandelingscapaciteit afnemen en zal de behandelingsduur verlengen.

Betekent een mogelijkheid van hoger beroep nu werkelijk dat voor veel vreemdelingen de rechtsbeschermingsprocedure onverantwoord wordt verlengd? Ik betwijfel het, zeker wanneer wordt uitgesloten dat het hoger beroep de uitzetting kan opschorten. Dan is de situatie in wezen vergelijkbaar met het huidige kort geding. Als de president in kort geding op dit moment de uitzetting toestaat, dan staat wel hoger beroep op het Hof open maar dit hoger beroep schorst de uitzetting niet.

Uit recent veldonderzoek is gebleken dat na een verloren kort geding slechts 'sporadisch' gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid van hoger beroep. Dit zal onder de nieuwe Vreemdelingenwet niet anders zijn, wanneer alsnog een hoger beroepsmogelijkheid wordt opgenomen. Als de vreemdeling door de president schorsende werking wordt onthouden (en is uitgezet), zal na een verloren beroep op de Vreemdelingenkamer hooguit een fractie in hoger beroep gaan.

In de aanpassingswet Algemene wet bestuursrecht wordt de invoering van het nieuwe rechtsbeschermingsstelsel uitgesteld tot 1 maart 1994, zodat de Haagse rechtbank de noodzakelijke aanpassingen kan plegen. Die termijn geeft ruimte voor een politiek compromis. Mijn voorstel is: laat de Eerste Kamer de nieuwe Vreemdelingenwet nu aanvaarden, mits de minister de toezegging doet in de komende twee maanden alsnog een hoger beroepsmogelijkheid te creëren. De nieuwe Vreemdelingenwet kan dan voor het overige op 1 januari in werking treden. Mijn voorkeur gaat uit naar de Raad van State als hoger beroepsinstantie. De Algemene wet bestuursrecht kent ook de Centrale Raad van Beroep als instantie voor hoger beroep, en deze instantie zou ook een mogelijkheid zijn.

Eventueel zou de Eerste Kamer als compromis akkoord kunnen gaan met het uitsluiten van de mogelijkheid om tijdens het hoger beroep de voorzitter van de hoger beroepsinstantie te benaderen met een verzoek om schorsing en voorlopige herziening. De minister van jusititie heeft tot nu toe deze suggestie verworpen met het argument dat uitsluiting van de mogelijkheid van een schorsingsverzoek tijdens hoger de burgerlijke (kort geding) rechter weer in beeld brengt, en die samenloop van procedures wil hij terecht voorkomen. De vrees van de minister lijkt grotendeels ongegrond. Wie al in eerste instantie geen schorsende werking had, zal veelal aan het hoger beroep in het geheel niet toekomen. Wie wel schorsende werking had in eerste instantie en toch zijn zaak bij de Vreemdelingenkamer verliest, heeft wel behoefte aan schorsende werking tijdens hoger beroep. De ook morgen te behandelen aanpassingswet Algemene wet bestuursrecht biedt daartoe de mogelijkheid. De Vreemdelingenkamer heeft op grond van die wijziging van de Algemene wet bestuursrecht uitdrukkelijk de mogelijkheid bij haar uitspraak de voorlopige voorziening te verlengen. Zo kan de Vreemdelingenkamer zelf bepalen wie een eventueel hoger beroep mag afwachten. Ik neem aan dat de burgerlijke rechter voor deze mogelijkheid van de Vreemdelingenkamer vrijwel steeds zal terugtreden. Aanvaarding van de Vreemdelingenwet onder toezegging van een hoger beroepsmogelijkheid langs bovenstaande lijnen biedt een uitweg uit een dreigende politieke en juridische impasse.