'Formatie moet in twee maanden kunnen'; Lubbers over staatkundige vernieuwing

DEN HAAG, 17 DEC. Ruud Lubbers. De afgelopen weken was hij eens even geen minister-president maar adviseur van de Tweede Kamer. Althans, zo beschouwde hij zichzelf. Het debat over bestuurlijke en staatkundige vernieuwing voltrekt zich niet langs de klassieke scheidslijnen van parlement en regering. Dergelijke zaken bespreek je eendrachtig met elkaar.

Besturen in Nederland, dáár ging het over. En over de spreekwoordelijke kloof tussen kiezer en gekozene, die niet beter geïllustreerd had kunnen worden dan door de lege publieke tribune wanneer dit onderwerp aan de orde kwam. Demonstranten die invoering van het referendum eisen zijn de afgelopen weken niet rond het gebouw van de Tweede Kamer gesignaleerd. Evenmin werd de roep om de gekozen minister-president gehoord.

Is er dan geen probleem? “Jazeker”, zegt de premier/adviseur, “er is een vraagstuk van goed bestuur. De grootste vraag waarmee mensen zitten is of de heren en dames in Den Haag, waartoe ik zelf ook behoor, wel bezig zijn met de goede onderwerpen. En vervolgens vragen ze zich af waarom het allemaal zo lang duurt.” En zijn eigen positie dan? D66 roept nu al meer dan 25 jaar dat er een gekozen minister-president moet komen. Lubbers: “De minister-president moet zijn werk goed doen, dan is hij vanzelf ook herkenbaar.”

Wie over bestuurlijke en staatkundige vernieuwing praat, komt haast automatisch uit bij Lubbers. Sinds 1973 zit hij er al bij. Begonnen als minister in het kabinet Den Uyl (“Dat was geen coalitiekabinet, maar de kwadratuur van de cirkel”) en daarna in diverse hoedanigheden in aanraking gekomen met het politieke en bestuurlijke handwerk: als fractievoorzitter van het CDA, als informateur, als formateur en sinds 1982 als leider van verschillend samengestelde coalitiekabinetten.

Zijn waarneming na al die jaren: het hele vraagstuk van politiek en burger is op de eerste plaats een vraagstuk van goed bestuur. Daar gaat het volgens hem de komende jaren dan ook om: verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Vermindering van overheidstaken, iets minder nota's en iets meer wetgeving. Tegenwerking bieden aan de “cerebralisering” van de overheid. Daarna kom je vanzelf bij de staatkundige gevolgen. En bij de ook volgens hem noodzakelijke “herkenbare politici” in de Tweede Kamer.

Een eigenschap die kan worden bevorderd door de kiezer meer invloed te geven bij het bepalen wie er uiteindelijk namens een politieke groepering in de Tweede Kamer komen. De voorkeurstem moet meer gewicht krijgen. Tienduizend voorkeurstemmen moet volgens Lubbers voldoende zijn voor een Kamerzetel. “Ik zou dat lang niet slecht vinden.” Hij is zich bewust van de bezwaren, maar vindt dat deze voor lief moeten worden genomen. “Ik denk dat partijbestuurders bij die grens van tienduizend een beetje huiveren. Je hoort ze al zeggen: 'dan krijgen we te populistische kandidaten of kandidaten met te veel deelbelangen'. Ik vind dat je op dit punt best wat risico mag nemen. Het zou een belangrijke verandering zijn. Als je zo ver gaat, heb je een districtenstelsel niet meer zo nodig.”

Snelle kabinetsformaties, ook al zo'n lang gekoesterd streven. De vooruitzichten voor het komend jaar wijzen daarentegen op een lange formatie. Alle coalities zijn mogelijk nu geen van de potentiële regeringspartijen op voorhand een voorkeur voor een ander wenst uit te spreken. Het betekent dat er straks tijdens de kabinetsformatie vele spelers in het spel zijn. Dus, zoals Lubbers het noemt, “meer ruimte voor geaarzel en gedoe”. Volgens hem is er veel gewonnen als reeds voor de verkiezingen zou worden uitgesproken dat de grootste partij de formatie-opdracht krijgt. Als andere partijen dat niet willen, zouden zij met een alternatief moeten komen dat eveneens voor de verkiezingen aan de kiezer kenbaar wordt gemaakt. Maar hoe staat het dan met zijn eigen partij? Zou die ervoor voelen nog vóór de verkiezingen uit te spreken de huidige coalitie voort te willen zetten? Lubbers: “Mijn stelling is: laat de voorman van de grootste partij formatie-verantwoordelijkheid krijgen, tenzij twee andere partijen samen die meerderheid hebben. Dat zou ik geen slechte praktijk vinden. Als je het niet aandurft, kom je direct de dag na de verkiezingen voor dezelfde vraag te staan. Want dan moet de koningin geadviseerd worden.”

Tijdens de kabinetsformatie is het van belang dat de formateur aan een termijn wordt gebonden, meent hij. Twee maanden is wat hem betreft het maximum. “Als je binnen die tijd niet klaar bent, ben je geen goede formateur.” Een informateur moet zelfs binnen “enkele weken” klaar zijn. Afschaffen wil hij dit instituut niet. “Je kan zo iemand nodig hebben. Of in het begin, of later voor een bottleneck. Maar het moet echt zo kort mogelijk duren, want tijdens de gang van de formatie vervult hij de slechtste rol omdat hij de minste verantwoordelijkheid aflegt. Een informateur kan al slagen door aanwezig te zijn. Dat is nooit goed.”

Snelheid en een sober, niet te gedetailleerd regeerakkoord, dat is Lubbers' advies aan zijn opvolger. Opmerkelijk, want zelf staat hij juist bekend als de man van de onaantastbare regeerakkoorden. Nu zegt hij de gedetailleerdheid “in toenemende mate als een probleem te hebben ervaren”. Lubbers: “In 1982 bestond het regeerakkoord uit minder woorden dan het huidige maar was het wel dwingender. Die dingen worden wel eens door elkaar gehaald. We hadden toen die dwang nodig vanwege de ombuigingsproblematiek op sociaal-economisch gebied. In 1986 hadden we een beetje een merkwaardig regeerakkoord omdat toen de coalitie doorging. En in 1989 had je een akkoord nodig om de partijen aan elkaar te binden. Ik vond dat wel redelijk, maar vond het tevens te breed worden. Ik heb toen een poging gedaan om het kort te houden, maar dat verloor ik dus. Ik redde het niet; noch bij Kok noch bij Van Mierlo noch bij Brinkman en dat in die volgorde.

“Mijn ervaring is dat regeerakkoorden te breed worden door de macht van fractiespecialisten. Het meest rampzalig is als een regeerakkoord verkokerd wordt opgesteld. Dan gaan de specialisten met elkaar apart in een hoek zitten en hele mooie en dierbare teksten schrijven over zaken als onderwijs en milieu. Ze doen elkaar concessies, zodat het een heel evenwichtig wordt. Allemaal prachtig maar niet consistent met het geheel van het beleid. Het kost altijd te veel geld om maar eens wat te noemen. Zodra je de fractieleiders die het totaaloverzicht hebben het werk niet meer laat doen, loop je het gevaar op verkokerde statements.”

Kijkt hij nog wel eens naar het regeerakkoord van het huidige kabinet? “Een enkele keer, maar toch heel weinig. Ik bekijk het meer om te zien hoe het ook al weer in het begin zat dan om te weten hoe de uitslag van een discussiestuk moet zijn. Maar het is altijd goed je te verdiepen in de voorgeschiedenis.”

Drie kabinetten heeft Lubbers geformeerd. Altijd volgens een vast stramien: eerst de onderhandelingen over het programma, daarna over de personele samenstelling. Hoewel, onderhandelen over dat laatste onderdeel was er nooit bij. De praktijk is dat de partijen voordragen en de formateur en toekomstig premier slechts heeft te aanvaarden. Op dat punt heeft Lubbers, zo zegt hij, “wel bijzondere dingen meegemaakt”. Ook hier is het wat hem betreft tijd voor verandering. “Ik vind dat de minister-president kandidaten niet alleen marginaal moet toetsen maar zich ook inhoudelijk akkoord moet verklaren. Zeker aan het begin is dat belangrijk want dan gaat een kabinet net draaien.”

Concreet betekent dit een aanstellings -en ontslagbevoegdheid van individuele ministers voor de minister-president. Uiteraard bij een ontslag in overeenstemming met de gevoelens van de ministerraad. Een gevoelig punt in een land dat wordt geregeerd door coalitiekabinetten. “Het gaat om de interpretatie”, zegt Lubbers. “Het is bij ons altijd loodzwaar en wordt veel te veel gedramatiseerd. We moeten iets soepeler worden. Ontslagbevoegdheid klinkt zo streng. Maar ik verwacht wel dat we het in de toekomst normaler gaan vinden als iemand tussendoor weggaat. Nu gaat het nog erg verkrampt. We moeten het goede evenwicht zien te vinden. Dat is niet makkelijk, want een voorzitter van een ploeg draait beter naarmate de mensen meer op hem kunnen rekenen. Dus moet je beginnen met een grote mate van soliditeit en collegialiteit ten opzichte van alle bewindslieden. Dat is de eerste regel. Maar de tweede regel is dat de collegialiteit niet zover mag gaan dat de kwaliteit er zelf echt onder gaat lijden. Soms kunnen er kwalitatieve redenen zijn om iemand te vervangen, maar er kan ook sprake zijn van incompatibilite d'humeur. Dan moet je de moed hebben om te zeggen: het gaat helaas niet. Ik vind dat we iets te veel zeggen een regeerperiode is vier jaar dus iedere minister doet het ook vier jaar.”

In de ministerraad krijgt de minister-president dus ruimere bevoegdheden maar ook als hij namens de raad optreedt in Europa. Het één is een logisch gevolg van het ander, meent Lubbers: “Je kunt niet verantwoordelijk zijn voor de eenheid en voortgang van het beleid als je daar als voorzitter van de ministerraad ook niet mee van doen hebt.” En de bezwaren van Buitenlandse Zaken tegen die grensoverschrijdende bevoegdheid? Sinds het vertrek van Van den Broek naar Brussel is er weinig meer van vernomen. Lubbers beaamt het: “Dat is over, het is langzamerhand weggesleten. Dat hebben we dus gehad, je kan er alleen nog terugblikkend over praten.”

De 'kwelgeesten' van Lubbers lijken zich tegenwoordig meer in de Eerste Kamer op te houden. Zeer fel ging de Tweede Kamer vorige week te keer tegen het oppositionele gedrag van de senatoren. Lubbers had de Eerste Kamer gewoon eens een keer naar huis moeten sturen riep PvdA-fractievoorzitter Wöltgens uit. Wie hij daar ook mee te hulp wilde schieten, in elk geval niet de minister-president. Die vond de opmerkingen van Wöltgens over de Eerste Kamer “kant noch wal raken. Een miskleun”. Zoals hij eerder de opmerkingen van CDA-senator Kaland over de Tweede Kamer die zich zou gedragen als stemvee ook al kant noch wal vond raken. Lubbers: “Ik zeg: laten we nu eens ophouden met die megafoon-diplomatie en rustig praten.”

Dat er wat aan de verhouding tussen Eerste en Tweede Kamer schort, vindt hij ook. “Het element van technische verbeteringen waarvoor novelles oorspronkelijk bedoeld waren, heeft de Eerste Kamer opgerekt tot inhoudelijke veranderingen. Het is een amendementsrecht geworden, daar moeten we dus doorheen.” Wellicht is een beperkt terugzendrecht, zoals dat vorige week door D66 is voorgesteld een oplossing, aldus Lubbers. Daarbij kan de Eerste Kamer wetsvoorstellen terugsturen naar de Tweede Kamer als voor die gedachte in de Senaat een tweederde meerderheid bestaat. Nadat de Tweede Kamer eventueel wijzigingen heeft aangebracht, blijft de Eerste Kamer het laatste woord houden.

Technische of politieke bezwaren, dat maakt Lubbers niet uit. En daarnaast heeft hij er ook geen moeite mee in de Eerste Kamer zo nu en dan met opstappen te dreigen als dat nodig mocht zijn. “Het wordt steeds als recalcitrant gedrag van de Eerste Kamer gezien. Maar dat mag best. Dat mag, als wij dan als regering ook maar eens hard mogen zijn.” En enigzins vergoelijkend: “Nu ja, fractievoorzitter Lubbers zei vroeger ook niet altijd ja tegen zijn eigen kabinet.”