Nederland blijft immigratieland tegen wil en dank

Immigratie leent zich gemakkelijk voor suggestieve terminologie: ons toch al volle Nederland dreigt overstroomd of overspoeld te worden door golven van immigranten. Zulke paniekreacties hebben we in het nabije verleden vele malen gezien. Ook recent nog. Zo leidde de val van de Berlijnse muur in het najaar van 1989 tot wilde speculaties over stromen van 'Ossies' naar Nederland. En een jaar later, bij het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, werd de dreiging van 13 miljoen ex-Sovjetburgers die naar het Westen wilden komen, breed uitgemeten.

In geen van deze gevallen zijn de bange verwachtingen bewaarheid. Dat maakt twee dingen duidelijk. In de eerste plaats zijn veel van deze 'voorspellingen' gebouwd op (impliciete) angsten en daaraan gekoppelde selectieve waarneming. In de tweede plaats ontbreekt het de voorspellers aan inzicht in het ontstaan en voortbestaan van migratiebewegingen en worden wetenschappelijke inzichten op dit terrein eenvoudigweg genegeerd.

Nederland beschouwde zich na de Tweede Wereldoorlog nadrukkelijk niet als een immigratieland. Desondanks blijken vele immigranten zich de laatste decennia hier gevestigd te hebben. Hoe is te verklaren dat Nederland feitelijk een immigratieland is, tegen wil en dank? Hoe groot is de stuurbaarheid van de verschillende immigratiestromen? Waarom is het toelatingsbeleid niet in staat beperkend te werken? Ik zal die (on)mogelijkheid tot beperking illustreren aan de hand van de immigratiecijfers van 1992.

Het begrip nationaliteit en daarbij behorende staatsburgerschap speelt een cruciale rol bij toelating en eventueel uitzetting: een vreemdeling kan de toegang tot het land worden geweigerd en hij kan worden uitgezet als hij zich niet aan de regels houdt. Eigen staatsburgers kan men niet weigeren en uitwijzen. Van de totale immigratie van ruim 115.000 personen in 1992 komt ongeveer 25 procent voor rekening van Nederlanders die uit het buitenland terugkomen. Antilliaanse en Arubaanse immigranten vormen ongeveer 5 procent. Dit deel van de immigratie naar Nederland kan dus in het geheel niet gereguleerd worden via toelatingsbeleid.

Voor toelating van vreemdelingen zijn drie gronden voorhanden. Ten eerste kunnen zij toegelaten worden op grond van een Nederlands nationaal belang; toelating voor het verrichten van arbeid valt daaronder. In aantal zijn 'de gastarbeiders' die tussen 1955 en 1974 werden toegelaten (en in belangrijke mate geworven) hiervan de belangrijkste groep. Na de eerste oliecrisis van 1973 werd die arbeidsmigratie stilgelegd.

In de tweede plaats is toelating op grond van internationale verplichtingen mogelijk: EG-landen zijn onder bepaalde voorwaarden vrij toegankelijk, ook voor het verrichten van arbeid; hoewel daarover weinig gesproken wordt, zijn hun aantallen redelijk hoog: in 1992 namen EG-onderdanen ongeveer 20 procent van de totale immigratie voor hun rekening. Ook deze immigratie is, evenals die van eigen onderdanen, niet beïnvloedbaar via toelatingsbeleid.

De derde toelatingsgrond, humanitaire overwegingen, is op dit moment de belangrijkste. Daaronder vallen gezinshereniging, gezinsvorming en vluchtelingschap. Bij gezinshereniging gaat het om het naar Nederland brengen van echtgeno(o)t(e) en kinderen door migranten die hier legaal verblijven. Met name in de periode 1975-1985 vormde deze categorie het grootste deel van de immigrerende vreemdelingen in Nederland. De Turken, Marokkanen en Surinamers hebben in die periode hieraan de grootste bijdrage geleverd. Na 1985 neemt de gezinshereniging van Turken en Marokkanen af: het proces van gezinshereniging nadert zijn voltooiing. Voor de Surinamers blijft het een rol spelen.

Bij gezinsvorming laat een vreemdeling die legaal in Nederland verblijft, zijn huwelijkspartner naar Nederland komen. Deze huwelijksmigratie heeft met name voor de Turken en Marokkanen in de periode 1985-1991 een belangrijke bijdrage aan de immigratie opgeleverd. Daarna neemt die voor deze groepen af. In feite hebben gezinshereniging en het naar Nederland brengen van een huwelijkspartner zich in de loop van de tijd ontwikkeld tot een recht. Wel is enkele malen geprobeerd om de voorwaarden waaronder dat mag plaatsvinden scherper te stellen door bijvoorbeeld een minimuminkomensgrens te stellen. Maar ook onder striktere voorwaarden blijft deze immigratie maar beperkt stuurbaar. In 1992 kwam ongeveer 20 procent van de totale immigratie voor rekening van gezinshereniging en -vorming van buiten de EG.

Ten slotte kunnen asielzoekers en vluchtelingen op grond van humanitaire overwegingen worden toegelaten. Behalve op humanitaire gronden is hun toelating mede gebaseerd op internationale verdragen, zoals de Conventie van Genève met betrekking tot vluchtelingen van 1951. Met name het aantal asielzoekers is vanaf het midden van de jaren '80 sterk toegenomen. In 1992 vormden zij met ruim 17.000 zo'n 15 procent van alle immigranten in dat jaar. Dan resteert nog zo'n 15 procent van de immigranten van 1992 die we niet direct in een van de categorieën hebben ondergebracht. Een deel hiervan zijn economische immigranten die op grond van een Nederlands belang hier zijn toegelaten. Maar ook andere al dan niet tijdelijke immigranten, zoals buitenlandse studenten vallen hieronder.

Uit dit summiere overzicht blijkt dat de pretentie dat beleid de omvang van immigratie moet reguleren, met de huidige instrumenten van toelatingsbeleid en gegeven andere belangen en verplichtingen, in belangrijke mate een illusie is. Zoals ik aan de hand van de immigratiecijfers van 1992 heb aangeduid is een groot deel van de migratiebeweging niet of nauwelijks te beïnvloeden.

Nederland zou ervan moeten uitgaan dat immigratie ook in de toekomst een blijvend verschijnsel is, dat overigens op termijn ook grote voordelen met zich kan brengen. Dat zou een beleid impliceren dat vanaf de binnenkomst de toegelaten migranten opvangt en toerust voor een toekomst in Nederland. Het voorafgaande betekent geen vrij toelatingsbeleid; een beperkend beleid blijft, gezien de migratiedruk van buiten, nodig. Maar de mogelijkheden om de omvang van de immigratie verder terug te dringen zijn beperkt.

Wat betreft economische migratie is beperkend beleid mogelijk. Er dient echter, gezien het aandeel in de huidige immigratie, geen groot effect van verwacht te worden. Bij deze beperkte categorie die op zo'n basis binnen komt, zijn de belangen om ze toe te laten - denk aan hooggeschoolden en managers van internationale bedrijven - vaak groot.

Beperkingen met betrekking tot gezinshereniging en gezinsvorming hebben naar de ervaring leert geen werkelijk effect op aantallen; hoogstens leiden zulke maatregelen tot uitstel, of in sommige gevallen zelfs tot vervroeging van komst. Ten slotte wijzen gegevens over binnenkomst van Turken en Marokkanen erop dat de immigratie van deze groepen sinds twee jaar sterk aan het dalen is.

Het beleid met betrekking tot asielzoekers is het grootste probleem. Het (Europees gecoördineerd) weringsbeleid van dit moment kan wellicht in de komende tijd tot daling van het aantal aanvragen leiden. Maar we dienen ons tevens te realiseren dat dan een belangrijke internationale verplichting, namelijk het hulp bieden aan politieke vluchtelingen, in gevaar komt.