We moeten vernieuwen, te beginnen bij de steden

Het wordt tijd het debat over bestuurlijke vernieuwing af te sluiten, vindt Wim Kok. Het onbehagen neemt toe en de problematiek in de steden begint bedreigende vormen aan te nemen. In een rede die hij gisteren in Leiden hield, pleit de politieke leider van de PvdA voor een soort districtenstelsel en een formateur die door de Kamer gekozen wordt.

Er wordt vaak gesproken over het 'onbehagen' over de politiek.

De Duitsers spreken van Politikverdrossenheit; in ons land wordt het wel, in de woorden van Ben Knapen, 'politiek onbehagen' genoemd. Onbehagen over 'de politiek', 'de politici', 'de partijenstaat'.

Een geringe deelname aan de verkiezingen en de opkomst van extreem-rechtse protest-partijen zouden daarvan de weerspiegeling zijn. Gewezen wordt op het wantrouwen tegen het politieke establishment dat zich in diverse Europese landen bij de besluitvorming over het Verdrag van Maastricht manifesteerde. En er wordt ook wel een verband gelegd met excessen die zich in een land als Italië hebben voorgedaan: omkoopschandalen, politieke corruptie.

Zeker, men kan zich met recht afvragen of politieke partijen de burgers wel voldoende oriëntatie verschaffen. Toch heeft het ongenoegen dat over de politiek wordt uitgestort, soms ook een ronduit modieus karakter. Het verliest gemakkelijk de structurele ontwikkelingen uit het oog die de positie van de politiek beïnvloeden: de internationalisering van economie en cultuur; de sterke groei in de afgelopen vijftig jaar van het overheidsapparaat; en het individualiseringsproces dat meer mondige, zelfbewuste en eigenzinnige burgers heeft opgeleverd. De maatschappij is veranderd en dat dwingt tot bijstelling van zowel de wijze van politiek bedrijven als de maatstaven waaraan men politiek meet. Dat was vroeger al moeilijk in een overzichtelijker samenleving, maar nu helemaal.

Het gaat niet in de eerste plaats om de vorm. Het ongenoegen is volgens mij terug te voeren op de brandende behoefte aan werk, zekerheid, veiligheid en solidariteit onder minder overzichtelijke omstandigheden dan voorheen. De economische veranderingen - in Europa en wereldwijd - zijn tegenwoordig snel merkbaar in de Nederlandse economie en daarmee in de portemonnee. We moeten anticiperen en leren leven met de noodzaak van voortdurende aanpassingen, in en buiten ons arbeidspatroon.

De kans van slagen is afhankelijk van de betrokkenheid én de inzet van burgers. Wie ons democratisch functioneren wil verbeteren zal hindernissen moeten wegnemen of die nu bureaucratisch en technocratisch van aard zijn, of te maken hebben met gevoelens van apathie en machteloosheid, of met wantrouwen. Dan nog blijven politieke partijen afhankelijk van wat de Duitse president Von Weizsäcker noemde, “de sterke maatschappelijke bewegingen en persoonlijkheden die partijen beïnvloeden; ze opstuwen en ze het nodige toespelen waarmee ze de samenleving richting kunnen geven”.

Verwacht van de politiek dus wel veel, maar verlang niet dat ze alles kan. Meer inspiratie? Meer engagement? Graag, maar dan niet alleen Kamer-, maar ook maatschappij-breed.

Er is alle reden om kritisch stil te staan bij het functioneren van de democratie. Ten minste op één punt gaan mijn zorgen zelfs verder dan die van menig vertolker van het publieke onbehagen. Hoe voorkomen we dat de maatschappelijke ongelijkheid, die in een aantal opzichten toeneemt, scherpe politieke scheidslijnen teweeg gaat brengen? Scherpe scheidslijnen tussen twee groepen burgers. Eén groep die in redelijk welvarende omstandigheden kan leven en die, bij alle wrevel die sommigen koesteren, met de politiek toch wel voeling houdt. Een andere groep mensen die er - in termen van werk, inkomen, onderwijskansen en huisvesting - aanzienlijk slechter voorstaan en die zich van de politiek afwenden. John Kenneth Galbraith, de vermaarde progressieve econoom, heeft daar sombere conclusies uit getrokken. Als politici electoraal aangewezen zijn op een meerderheid van 'tevreden', min of meer welvarende burgers, dan gaan ze zich daar ook naar gedragen. De politiek raakt in de greep van wat Galbraith noemt een 'cultuur van tevredenheid', waarbij middle-class politici de steun van middle-class kiezers krijgen, op voorwaarde dat ze die kiezers niet lastig vallen. Het gevolg is dat noodzakelijke economische en sociale hervormingen achterwege blijven. Dat de 'onderklasse' die zich in veel Amerikaanse steden heeft gevormd, aan haar lot wordt overgelaten. Die onderklasse lijkt dan politiek niet relevant, omdat ze relatief beperkt van omvang is - en bovendien voor een groot deel toch niet komt stemmen. Het cliché beeld blijkt dan werkelijkheid: niets bindt een burger die al zijn aardse bezittingen in een supermarktkarretje voortduwt, met een burger die even verderop in de straat, zijn delicatessen uit een zelfde winkelwagentje in zijn auto laadt.

Omdat de verbinding tussen sociale rechtsstaat en democratie zo essentieel is, begint de noodzaak van democratische vernieuwing niet bij regering en parlement, maar bij het lokale en regionale bestuur; bij de grote steden in het bijzonder. De zo noodzakelijke sociale vernieuwing - het behoud en de terugkeer van sociale samenhang tussen economisch sterke en zwakke groepen, Nederlanders en migranten - zal immers dáár vorm moeten krijgen.

Een ernstig probleem is, dat door een proces van 'suburbanisatie' lusten en lasten tussen stedelijke centra en omliggende woongemeenten zeer ongelijk verdeeld zijn geraakt. De arme kern en de 'rijke' schil daaromheen. Grote steden moeten veel diensten verrichten die ten goede komen aan bewoners in een wijdere omgeving die daarvoor niet meebetalen. Grote steden hebben vaak een zwakkere sociale structuur (meer werklozen), moeten zich sociaal en economisch kunnen ontwikkelen, maar hebben daarvoor het geld niet of worden door omliggende gemeenten geremd. Zij raken dan door hun omgeving ruimtelijk, sociaal en economisch bekneld.

Vandaar dat dit kabinet begonnen is met de vorming van stadsprovincies, die de wirwar van gemeenschappelijke regelingen en zogenaamde 'functionele gebiedsindelingen' kan verminderen.

Bestuurlijke reorganisatie is misschien minder spectaculair dan andere voorstellen, maar juist uit het oogpunt van een zo eerlijk mogelijke verdeling van lasten en verantwoordelijkheid is zij wel zo belangrijk. Die noodzakelijke democratische vernieuwing in ons land is al veel te lang blijven liggen. Er is in het verleden een bijna ontmoedigende martelgang van gemaakt. Dat komt waarschijnlijk mede omdat wij, als nazaatjes van Thorbecke, alleen maar wilden vernieuwen als er een blauwdruk was voor het hele land. Juist die uniforme “blauwdrukwijsheid” moeten wij verlaten: grote stedelijke gebieden moeten een andere bestuursformule kunnen krijgen dan meer landelijke gebieden.

Mét de Commissie-Van Thijn ben ik van mening dat de positie van de burgemeester dient te worden versterkt, zodat hij of zij die noodzakelijke integratie vanuit een sterke positie kan stimuleren. Verkiezing door, maar niet per se uit de raad, zoals Van Thijn c.s. voorstellen, is een goede stap.

Dat zou ook voor wethouders moeten gelden. Aan stadsbestuurders zullen hoge eisen worden gesteld. Gemeenten zullen over hun grenzen moeten kunnen kijken.

Op nationaal niveau verliezen de staatsinstellingen aan politiek bereik en gewicht - zowel aan lokaal en regionaal bestuur als aan Europese besluitvorming. Het kabinet heeft daar zelf doelbewust aan bijgedragen, zowel de ene kant uit als de andere. Ik doel daarbij op de bestuurlijke reorganisatie enerzijds en het Verdrag van Maastricht anderzijds. Dat neemt niet weg, dat er ook op en rondom het Binnenhof nog steeds voor zeer velen essentiële en belangrijke beslissingen worden genomen en dat daar dus veel te verantwoorden en te controleren blijft.

Nog steeds - en dat zal nog lange tijd zo blijven - vinden de meeste en de belangrijkste confrontaties van politieke visie daar plaats. Daar moeten de compromissen worden gevormd waarmee ons land, juist in zijn internationale context, vooruit moet. Met die confrontatie van opvattingen en overtuigingen, gebaseerd op vertegenwoordiging “van onderop” en met de bijbehorende compromisvorming hebben wij in Nederland een eeuwenlange ervaring. Alle grote politieke stromingen hebben geleerd zich er in te voegen en er de soms grote kwaliteit van te zien. De Nederlandse politiek heeft een belangrijke traditie opgebouwd als het gaat om verdraagzaamheid, zakelijkheid en oplossingsvermogen.

Toegegeven: lichtelijk saai in vergelijking met sommige buurlanden; op het oog ook met een niet al te hoog beslissingstempo (hoewel dat internationaal vergeleken nogal meevalt) maar tegelijk met een relatief grote bereidheid tot overleg en samenwerking. Een essentieel kenmerk daarvan, ook al eeuwenoud, is het bestuur in colleges, juist daar waar alle politieke draden samenkomen. Eenhoofdig leiderschap ligt ons niet.

Principieel blijf ik kiezen voor het Nederlandse parlementaire stelsel van democratie, gebaseerd op vertegenwoordiging naar evenredigheid; met een collegiaal bestuur in een kabinet dat is gegrondvest op een politieke meerderheid in het parlement en op het vertrouwen van het parlement. Binnen dit kader zou ik nu wel een aantal stappen vooruit willen bepleiten. Om bij de verkiezing van volksvertegenwoordigers en dus het kiesstelsel te beginnen.

Verkiezingen bieden de burgers bij uitstek de gelegenheid hun oordeel tot uitdrukking te brengen. In Nederland geldt dat oordeel in het bijzonder de partijen en hun lijsttrekkers.

Het oordeel over en dus de legitimatie van de andere Kamerleden is van zeer indirecte aard. Wie op een hoge, verkiesbare plaats van zijn of haar partij wordt geplaatst (of dat nou centraal of decentraal gebeurt) hoeft zich niet rechtstreeks aan een kiezersoordeel te onderwerpen. Wie niet of op een lage, niet-verkiesbare plaats wordt gezet heeft in de praktijk nauwelijks de mogelijkheid een beroep op de kiezers te doen. Een vorm van districtenstelsel zou dat euvel kunnen verhelpen.

Een meer direct verband tussen kiezers en volksvertegenwoordigers versterkt hun beider positie. De gekozenen hebben een eigen mandaat, de kiezers een eigen mandataris. Door een variant op het Duits kiesstelsel, die rekening houdt met Nederlandse tradities en geografie, zou een districtenstelsel met behoud van evenredige vertegenwoordiging kunnen worden gecombineerd.

In de tweede plaats zou de nieuwe Kamer na een openbaar debat, spoedig na de verkiezingen, een formateur moeten aanwijzen. De kiezer behoort te weten wat er met de uitgebrachte stem gebeurt en de fracties moeten hun voorkeur in het openbaar verantwoorden en ophouden zich achter de rug van de troon te verschuilen.

Een parlementair gekozen formateur, tegelijk toekomstig minister-president, kan periodiek verslag over zijn/haar vorderingen aan de Kamer uitbrengen; zo kan het regeerakkoord ook netjes, in het openbaar, worden aanvaard door de Kamer. Eerder al zei ik dat het in Nederland met zijn minderheidspartijen moet gaan om collegiaal bestuur in een kabinet. Maar de collegialiteit staat, gegeven het coalitiekarakter, voor mij voorop. Het is dan ook onverstandig om één minister - de premier dus - daar hoog bovenuit te tillen.

Mijn betoog richt zich dus tegen de rechtstreeks gekozen minister-president. Een premier met een eigen legitimatie verdraagt zich op den duur niet met het parlementaire vertrouwensbeginsel, noch met een behoorlijk functionerende individuele verantwoordelijkheid van ministers. Moet een gekozen premier beschikken over de bevoegdheid tot Kamerontbinding als het parlement hem bij belangrijke wetgeving de voet dwars zet? Als dat niet het geval is - en het zou niet zo behoren te zijn - wie lost dan de impasses op tussen premier en parlement? Wie trouwens bewaakt de politieke samenhang in coalities, als de premier het niet meer hoeft en het parlement het niet meer kan? De PvdA gelooft in partijpolitiek gevormde visies. Daarin passen geen premiers die niet echt zijn gebonden door hun kabinet en door de parlementaire meerderheid.

Dat neemt niet weg dat de staatsrechtelijke positie van de minister-president kan en moet worden versterkt, vooral door hem een grotere rol toe te kennen als arbiter. Dat kan door zijn agenderingsbevoegdheid te vergroten.

Ten slotte zou de ministerraad hem in het Europese verkeer van regeringsleiders grotere bewegingsvrijheid kunnen gunnen. Allemaal rechten die een voorzitter van een college nodig heeft om een goed voorzitter te zijn; niet minder, maar ook niet meer dan dat.

Daartegenover pleit ik voor een parlement dat zijn rechten serieus neemt en zich daadwerkelijk presenteert als een volksvertegenwoordiging. Dat betekent ruimte, maar ook op hoofdlijnen gerichte, aandacht voor de grote beleidsnota's en de wetgeving. Dat betekent evenzeer ruime aandacht voor controle en evaluatie van beleid en dus een weloverwogen maar ook onbekommerd gebruik van de mogelijkheden tot parlementair onderzoek. Tot kleinere en grotere enquêtes ook. Zelfs als die door een gekwalificeerde minderheid worden geëntameerd. Parlementair gezag hangt af van kritisch meebeslissen op hoofdpunten en van de durf om even kritisch onderzoek te doen naar de maatschappelijke effecten van het eigen doen en laten van de politiek.

De gekozenen worden meer rechtstreeks gekozen. De gekozenen in raad en parlement kiezen de bestuurders. Door het referendum krijgen kiezers nog een directe mogelijkheid in handen. Zij kunnen wetgeving onderwerpen aan een oordeel zoals in 1985 voorgesteld door de Staatscommissie-Biesheuvel en zeer recent herhaald door de commissie-De Koning. Steun aan partijen en aan coalities hoeft niet altijd steun te betekenen aan elk besluit dat zij nemen; de kiezer heeft soms geheel eigen opvattingen. Er is geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat het parlementaire stelsel door zuinig en weloverwogen gebruik van een vetorecht door de kiezers wordt ondergraven. En kiezers moeten onder omstandigheden ook politieke impasses over concrete problemen met een volksinitiatief kunnen doorbreken. Hoewel over de vormgeving nog zal moeten worden gesproken.

Invoering van een referendum en het recht op een volksinitiatief is één van de wegen waarlangs een nieuwe verhouding tussen kiezers, politici en partijen tot stand kan komen. Veranderingen in dat opzicht zijn onvermijdelijk. De exclusieve claims die partijen vroeger konden leggen op communicatie met en vertegenwoordiging van de burgers, vallen niet meer overeind te houden.

Partijen hebben tegenwoordig niet meer de legitimatie om als enige te beslissen over de vraag welke personen in welke volgorde in vertegenwoordigende lichamen zullen plaatsnemen, of om tot op de komma de richting van het overheidsbeleid voor te schrijven.

Kamerbreed is sinds 1989 een poging ondernomen tot een 'groot-onderhoudsoperatie' van de democratie. Dat was noodzakelijk. Het zou goed zijn als er concrete resultaten kunnen worden geboekt. Voor mij is daarbij echter het bepalend criterium niet alleen dat mondige mensen voldoende aan het woord komen, maar ook, en misschien nog wel meer, of mensen mondig kunnen worden of blijven. Waar het in de democratie om gaat is de samenhang te bewaren. Zorgen dat de democratie alle burgers blijft binden.