Geld verdienen zonder aan de knoppen te draaien

Eens ging het zo makkelijk. Toen kregen de universiteiten hun geld gewoon via een 'cadeaustelsel'. Op 'de achterkant van een sigarendoosje' bepaalde directeur-generaal hoger onderwijs en wetenschappen A.J. Piekaar hoeveel ze kregen. Slechts een handjevol ingewijden wist welke 'Piekaar-sleutels' hij daarvoor gebruikte.

Een probleem was dat eigenlijk niet, want er was geld zat. 'Je kon doen wat je nuttig oordeelde. Financieel kon alles, dus het kon niet misgaan'', zei Piekaar later. De vertrouwelingen van de directeur-generaal (in functie van 1955 tot 1973) waren meestal, net als hijzelf, voormalige Indische bestuursambtenaren. Het was, in de woorden van de latere directeur-generaal R.J. in 't Veld, 'een verfijnd debat onder heren''.

Begin jaren zeventig brak het besef door dat de budgetten niet konden blijven stijgen en dat bovendien enige openbare verantwoording van de geldverdeling wel gepast was. Afkortingen en rekenmodellen deden hun intrede. De computer verving de sigarendoos. In het ITT-model (intentionele taakstelling) werden de studierichtingen ingedeeld in zes categorieën met eigen student/staf-ratio's, gekoppeld aan de omvang van de universiteit. Overigens werd het aldus bij elkaar gecijferde bedrag als één geheel - lump sum - aan de universiteiten overgemaakt. De instellingen konden dat bedrag vervolgens goeddeels naar eigen goeddunken verdelen over de verschillende faculteiten. Met de werkelijkheid van de collegezaal had het model dus niet zo veel te maken.

Het model beviel niet lang. Het moest mogelijk zijn om via de financiering vanuit het ministerie het universitaire onderwijs meer te stúren, vond men. De directe koppeling van geld aan aantallen studenten in het ITT-model zette een premie op langstuderen, bovendien werd eind jaren zeventig het budget van de universiteiten aan een maximum gebonden. Efficiency was het nieuwe toverwoord. Met de twee-fasenstructuur werd daarom in 1982 voor het onderwijsdeel van de bekostiging het 'Plaats-Geld-Model' (PGM) ingevoerd. Dat ging uit van een 'onderwijsvraag', waarbij de becijferingstechnieken voor de benodigde docenten, praktica, colleges enzovoorts per student per studierichting tot zeer grote hoogte stegen. De efficiency werd gestimuleerd door universiteiten per student die een diploma haalde voor 4,5 jaar uit te betalen. Hoe sneller de student afstudeerde, hoe beter de universiteit dus uit was. Voor studenten die zonder diploma de opleiding verlieten werd slechts 1,6 jaar vergoed, ongeacht de werkelijke verblijfsduur aan de universiteit. Dat moest de universiteiten stimuleren om ongeschikte studenten snel te laten afvloeien.

Of dit vernuftige systeem veel uitmaakte, is onduidelijk. Het percentage studenten dat twee jaar over de propadeuse doet, is tussen 1983 en 1991 nauwelijks gedaald, van 70 naar 67 procent. Het resultaat van de zeer gedétailleerde berekeningen werd overigens nog altijd in een 'lump sum' uitgekeerd aan de universiteiten, die in de verdeling over de faculteiten redelijk vrij waren gebleven. Het onderzoeksbudget werd vanaf 1982 verdeeld volgens het systeem van de voorwaardelijke financiering (VF), waarbij programma's vooraf op kwaliteit en samenhang werden getoetst.

In de bezuinigingsjaren van minister Deetman bezweek het PGMonder zijn eigen gewicht. Het budget voor hoger onderwijs daalde, het aantal studenten steeg. De grote bezuinigingsoperaties van Deetman leverden lang niet genoeg op om de kostenstijgingen van de universiteiten te compenseren, zodat er voor de beheerders van het model niets anders opzat dan 'aan de knoppen te gaan draaien', om het nog enigszins kloppend te houden. Jarenlang werden de normen in het complexe systeem net zo lang verlaagd tot de uitkomst overeenstemde met het voor de universiteiten beschikbare bedrag.

Het systeem verloor elk verband met de werkelijkheid. Tot wanhoop van velen. De jonge Rijksuniversiteit Limburg had bijvoorbeeld in alle onschuld besloten haar geld over de faculteiten te verdelen volgens de centrale normen van het PGM . Elke zomer moesten ze opnieuw worden bijgeschoold over de jongste 'aanpassingen' in het systeem.

Hoewel de universiteiten collectief geen financieel belang hadden bij steeds meer studenten - meer geld kwam er toch niet - had elke universiteit op zich dat wèl: om een groter deel van de krimpende koek te krijgen.

In 1989 zag het ministerie in dat het PGM dol dreigde te draaien. Vanaf dat jaar werd het systeem met rust gelaten: men zou wel zien met welk percentage het beschikbare budget ervan afweek. Het verschil werd simpelweg gekort op de lump sum van de universiteiten. In 1992 was het verschil opgelopen tot zes procent, ongeveer 150 miljoen. Intussen werd gesleuteld aan de rekenformule voor een overzichtelijker verdeelmodel, het HOBEK.

Dit jaar is dat systeem (HOBEK is een afkorting van hoger-onderwijsbekostiging) voor de universiteiten in werking getreden; het hoger beroepsonderwijs dat nu ook wettelijk is opgenomen in het hoger onderwijs, wordt nog met een 'ouderwets' declaratie-stelsel gefinancierd. Het nieuwe systeem òògt in elk geval simpeler: de rekenregels van het oude PGM-softwareprogramma besloegen een dik pak computerpapier, terwijl het HOBEKop een spreadsheet van één pagina past.

In het HOBEK wordt het totale onderwijsbudget van de universiteiten eenvoudigweg in tweeën gedeeld: een 'zuiver' onderwijsdeel en een zogenoemde 'verwevenheidscomponent', die rekening houdt met de verstrengeling van onderwijs en onderzoek, de 'meerwaarde' van universiteit boven HBO . Voor het zuivere onderwijsdeel wordt als uitgangspunt genomen de prijs die het HBO rekent per student. Voor dat geld zou de universiteit het eigenlijk ook moeten kunnen, is de gedachte. Dat brutobedrag, ongeveer 8.000 gulden, wordt als basisvergoeding genomen. Het totaalbedrag dat daar voor het hele universitaire onderwijs uitrolt, wordt als volgt verdeeld: voor iedere ingeschreven student ontvangt een universiteit maximaal vier jaar vergoeding, voor elk doctoraalexamen dat wordt behaald ontvangt de universiteit een premie van een jaar extra bekostiging. Het jaarbedrag per student is afhankelijk van de studierichting. Er zijn slechts twee categorieën: een hoge, à 7.500 gulden (natuur, techniek, medisch en landbouw) en een lage, à 5.000 gulden (alfa en gamma).

Ook simpel: het HOBEK berekent de 'verwevenheidscomponent' niet met allerlei formules, zoals tien jaar geleden zou zijn gedaan. Het is gewoon het verschil tussen het totale budget voor universitair onderwijs (nu 1260 miljoen) en het zuivere onderwijsdeel (815 miljoen). Dit jaar is de 'verwevenheidscomponent' dus 445 miljoen gulden. Dat bedrag wordt als een soort bonus over de universiteiten verdeeld naar rato van de verdeling van het onderwijs- èn onderzoekbudget.

Wat het onderzoek betreft: dit jaar is in feite ook de voorwaardelijke financiering afgeschaft. De belangrijkste doelstelling van het VF-model - geldverschuivingen naar de meest succesvolle programma's - is mislukt. Het systeem mondde uit in een bevriezing van de geldverdeling waartoe in 1982 was besloten. Minister Deetman besloot dat jaar onder druk van de universiteiten om veranderingen in het budget per universiteit vrijwel onmogelijk te maken. Het geld dat de overheid direct betaalt aan de universiteit voor onderzoek (2.150 miljoen) wordt nu verdeeld op grond van aantallen promoties, onderwijsactiviteiten en - vooral - de 'relevantie' ervan, zoals bepaald door het parlement.