Alleen gekozen premier krijgt regeermacht die hem toekomt

Formeel is de Nederlandse minister-president niet meer dan voorzitter van de ministerraad en eerste onder zijns gelijken. In werkelijkheid is hij de politieke leider van de natie geworden met grote invloed tot ver buiten de Trèveszaal en het parlement. Een meerderheid van de commissie-De Koning spreekt zich daarom in een recent rapport uit voor meer bevoegdheden voor de premier maar zonder diens legitimiteit te versterken. Deze paradox levert in democratisch-constitutionele zin achteruitgang op. Een alternatief kan een gekozen eerste minister zijn, die niet in een verlammende omarming met het parlement geraakt.

Het ambt van minister-president ontwikkelt zich meer en meer tot dat van een echte regeringsleider. Hoewel formeel niet meer dan voorzitter van de ministerraad en als zodanig de eerst verantwoordelijke voor het regeringsbeleid is de premier feitelijk uitgegroeid tot de voornaamste gezichtsbepalende figuur in binnen- en buitenland. De Nederlandse burgers zien hem iedere vrijdagavond op de televisie als uitlegger en verdediger van het regeringsbeleid. In het land gaat hij rond met invloedrijke commentaren op de toestand van de natie ('Nederland is ziek'; 'jeugdige criminelen in kampementen') en in de Europese context is hij niet te onderscheiden van regeringsleiders met vèrstrekkende bevoegdheden zoals de Britse prime minister en de Duitse bondskanselier.

Volgens de negentiende-eeuwse doctrine nog steeds de eerste dienaar van de vorst en aldus alleen maar de eerste onder zijns gelijken (de andere ministers) blijkt hij in onze dagen de politieke leider van de natie met grote invloed tot ver buiten de Trèveszaal en het parlement.

De dynamische ontwikkeling van het ambt is een logische en onvermijdelijke weerspiegeling van de maatschappelijke ontwikkeling. In het beleid hangt alles met alles samen en dus was het logisch dat binnen ons traditionele collegiale bestuur het beleid zich meer en meer ging concentreren in een voor ieder herkenbaar zwaartepunt. Op het Europese bestuursniveau was de ontwikkeling zelfs noodzakelijk. Waar andere landen zich laten vertegenwoordigen door een eenhoofdig leiderschap moest ons land de collegialiteitsformule wel loslaten.

Uit constitutioneel oogpunt bezien levert de moderne ontwikkeling van het premierschap twee met elkaar samenhangende problemen op. Het ene probleem is het verschil tussen de feitelijke inhoud van het ambt en de juridische dekking. Het andere heeft betrekking op het ontbreken van een met het ambt overeenstemmende legitimatie.

Het eerste probleem wordt vrij algemeen erkend; het wordt tijd om het premierschap de juridische basis te geven die correspondeert met de feitelijke inhoud. Ook formeel moet hij de bevoegdheid krijgen om knopen door te hakken. Onder de drie premiers van de laatste twintig jaar (Den Uyl, Van Agt en Lubbers) heeft zich een stijl ontwikkeld die vooral het gevolg was van de persoonlijke kwaliteit van de premiers. Het land en het regeringsapparaat is eraan gewend geraakt; we kunnen het ons niet veroorloven om de handhaving van die stijl permanent te laten afhangen van de persoonlijke kwaliteiten van toekomstige premiers.

Het tweede probleem wordt verschillend beoordeeld. Een groot deel van de bevolking onderschrijft de gedachte dat niet alleen de vertegenwoordiging van het volk (de controle op de macht) rechtstreeks door de burgers moet worden gekozen, maar ook de leiding van de regering (het premierschap als zwaartepunt van de macht zelf). Door een rechtstreekse verkiezing zou het premierschap een democratische legitimatie verkrijgen die overeenstemt met de betekenis van het ambt voor onze samenleving als geheel. Binnen de inner circle van de politiek wordt het legitimatieprobleem weliswaar niet algemeen ontkend maar wordt het middel van de rechtstreekse verkiezing vanwege een veronderstelde strijdigheid met het karakter van ons parlementaire stelsel als een onjuist middel beschouwd.

Het eerste probleem (het ontbreken van voldoende formele bevoegdheden) en het tweede (het ontbreken van voldoende democratische legitimatie) vertonen, zoals gezegd, een samenhang. En wel hierom: door het eerste probleem op te lossen (door de premier meer formele bevoegdheden te geven) wordt de noodzaak om ook iets aan het tweede te doen niet kleiner maar juist groter. Naarmate de premier meer bevoegdheden krijgt groeit het tekort aan legitimatie.

Uit het onlangs verschenen rapport van de commissie-De Koning (ingesteld door de commissie-Deetman) blijkt dat de meerderheid van deze commissie juist deze samenhang tussen beide vraagstukken negeert. Vier van de zes leden van de commissie zijn voorstander van meer bevoegdheden voor de premier, dezelfde vier leden zijn tegenstander van een versterking van de legitimatie van de premier. Als deze meerderheidsvisie zou worden gerealiseerd ontstaat er een constitutionele paradox: meer bevoegdheden en in relatie daarmee een verminderde legitimatie. Dat levert in democratisch-constitutionele zin een achteruitgang op, in plaats van een vooruitgang - en dat terwijl de opdrachtgever van de commissie-De Koning, de Tweede Kamer zelf, in zijn eerste analyse (de nota Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing van 1991) tot de conclusie kwam dat er in Nederland sprake is van een crisis van de legitimiteit en de kwaliteit van politiek en bestuur.

De terughoudendheid van de meerderheid van de commissie om het legitimatie-probleem niet zo ernstig te nemen is op zichzelf wel te begrijpen, maar niet te aanvaarden.

Tot voor een jaar of twintig viel het probleem nog niet erg op en leek de historische ontwikkeling van het premierschap tot een algemeen aanvaardbaar eindpunt te zijn gekomen. Dat laatste heeft sterk te maken met de ontwikkeling van de parlementaire betrokkenheid bij de kabinetsformatie en dus ook de bezetting van het premierschap.

Tot ver in de vorige eeuw werden kabinetten nog helemaal buiten het parlement om gevormd; in formeel opzicht bestond het premierschap nog niet eens. Het parlement wachtte af welke ministers de koning benoemde en accepteerde nieuwbenoemde kabinetten stilzwijgend. Kabinetsformaties hadden nog helemaal niets te maken met Kamerverkiezingen (tot 1888 iedere twee jaar voor de helft van de Kamer); politieke partijen en fracties in moderne zin bestonden nog niet. Ministers ontleenden hun legitimatie vooral aan het feit dat zij door de koning waren benoemd en beëdigd. Met de invoering van de vierjaarlijkse Kamerverkiezing (in 1888) en de introductie van fracties in moderne zin werd de in oorsprong monarchale legitimatie als het ware 'geparlementariseerd'. Tussen 1888 en 1913 bestond de Kamer - als gevolg van het districtenstelsel met absolute meerderheden per district - uit een gesloten meerderheidsblok tegenover een gesloten minderheidsblok ('links' tegenover 'rechts'). De verkiezingsuitslag besliste over de kabinetsformatie: de kiezers maakten uit wie er ging regeren, links of rechts. Met de invoering van de evenredige vertegenwoordiging veranderde dat beeld en veranderde ook de legitimatie. Volgens de toenmalige theorie zou de evenredige vertegenwoordiging ook een evenredig samengesteld kabinet opleveren. In de praktijk kwam daar weinig van terecht omdat de socialisten principieel en structureel in de oppositie zaten en bleven. Maar daar stond tegenover dat het electoraat zo sterk verzuild was (waardoor er per verkiezing maar heel weinig kiezers van zuil veranderden) dat de ministers en premiers als voormannen van de zuilen van huis uit een ijzersterke legitimatie hadden: de achterban had het volste vertrouwen in hen. Het is heel typerend dat in die periode het begrip 'lijsttrekker' nog niet bestond: de meeste partijen hadden verschillende lijsttrekkers voor de verschillende delen van het land. Men stemde in de eerste plaats op de partij en nog niet op de persoon van de lijsttrekker. Het was de partij en de electorale binding aan de partij waardoor de voormannen werden gelegitimeerd.

Na de Tweede Wereldoorlog ontstond er een soort renaissance van de evenredigheidsgedachte: de brede basis waaraan in principe alle constructieve partijen dienden deel te nemen. Met het verval van het verzuilde bestel, de groei van het aantal zwevende kiezers en de polarisatie tussen liberalen en socialisten werd het (steeds belangrijker wordende) premierschap meer en meer bevochten in kabinetsformaties en verloor het zijn vroegere legitimatie. De oude legitimerende elementen (de koning, de door de kiezers gecreëerde parlementaire meerderheid, het sterk verzuilde partijenstelsel) bestonden niet meer.

En zo is er een probleem ontstaan. Het premierschap is sterk in betekenis toegenomen maar op de vraag wie het meest gerechtigd is om dat ambt te bekleden wordt een steeds onduidelijker antwoord gegeven. Lubbers werd premier omdat de door het CDA beoogde premier, lijsttrekker Van Agt, na de verkiezingen liet weten niet beschikbaar te zijn. In 1989 werd het electoraat gesuggereerd dat het ging om 'Lubbers' of 'Kok', maar volgens de uitslag haalde geen van beiden een meerderheid. Volgend jaar gaat Kok 'voor goud' - hoewel ons kiesstelsel aan de kiezer alleen maar de kans geeft om de onderlinge verhoudingen tussen de partijen te actualiseren en niet om een absolute winnaar aan te wijzen; Brinkman wordt wellicht premier omdat het CDA hem als lijsttrekker aanwees en omdat wellicht het CDA de grootste van de (minderheids)partijen blijft. Dat is een vederlichte legitimatie voor de politieke leider van de natie - zeker als zijn partij zetelverlies zou boeken.

Zo wordt door verkiezingen die alleen maar voor het parlement zijn bedoeld een schijnlegitimatie voor het premierschap gecreëerd.

Dat is nadelig voor het premierschap zelf - en voor het parlement. Eigenlijk is vooral deze vervalsing een impliciete erkenning van het legitimatieprobleem. Binnen de bestaande structuur wordt tegemoet gekomen aan een behoefte die bij het electoraat leeft en die uit democratisch oogpunt ook van grote waarde is. Maar door dat op die manier te doen wordt de behoefte niet werkelijk beantwoord en wordt bovendien de structuur vervormd (dat het om verkiezingen voor de volksvertegenwoordiging gaat raakt geheel op de achtergrond: er is bijna geen kiezer die nog zijn eigen vertegenwoordiger kiest).

Terug naar het legitimatieprobleem.

Formeel bezien ontleent het Nederlandse premierschap thans zijn legitimatie aan het parlement. Bij het afleggen van de regeringsverklaring blijkt hij door de parlementaire meerderheid te worden geaccepteerd.

Strijk en zet blijkt dat de parlementaire meerderheid zich daarmee ook tegelijkertijd tot de gevangene van de regeringscoalitie en dus van de premier heeft gemaakt. Door de premier te legitimeren verliest het parlement een belangrijke karaktertrek als volksvertegenwoordiging. Er komen nogal wat besluiten tot stand (vaak onder sterke druk van de premier) waarvan het op zijn minst onzeker is of die ook door de samenstellers van de volksvertegenwoordiging (de kiezers) zouden worden onderschreven. Dat de parlementaire legitimatie van nature dus ook een of andere electorale legitimatie zou inhouden valt daarmee niet vol te houden.

Een rechtstreeks door het electoraat gekozen premier heeft een vanzelfsprekende democratische legitimatie. Hij is de premier van de stemmende bevolking van dit land. Maar hoe is dan zijn verhouding tot het eveneens rechtstreeks door de bevolking gekozen parlement? Moeten we ons voorstellen dat zij het maar met elkaar moeten zien te rooien tot aan de volgende verkiezingen voor het parlement en het premierschap? Ook als parlement en regeringsleider het 'onderweg' grondig met elkaar oneens worden?

Dat levert situaties op die niemand wenst - en ze zijn te vermijden. Het is zeer wel mogelijk om een conceptie te ontwerpen waarbinnen de minister-president beschikt over een eigen electorale legitimatie en toch niet de situatie ontstaat dat volksvertegenwoordiging en premier in een geblokkeerde situatie tegenover elkaar staan.

Die conceptie is als volgt: Door de rechtstreekse verkiezing van de premier wordt aan hem niet de regeermacht opgedragen maar wordt door het electoraat de wens tot uitdrukking gebracht dat de gekozene de verantwoordelijkheid krijgt voor de formatie van een kabinet waaraan door hem ook leiding wordt gegeven. De burgers brengen met hun stem tot uitdrukking dat deze persoon voor Nederland naar binnen en naar buiten toe het meest gezichtsbepalend zal zijn in de komende jaren. Daarmee wordt electorale en democratische waarde toegekend aan juist dat aspect van het premierschap dat zo in betekenis is toegenomen. Het is deze uitspraak van de burgers die de rechtvaardiging geeft voor de noodzakelijke extra bevoegdheden van de premier boven die van de andere ministers.

In deze conceptie wordt onderscheid gemaakt tussen de premier als gekozen persoon enerzijds en het door hem te formeren kabinet anderzijds. Dat onderscheid is van betekenis want ter vermijding van geblokkeerde situaties behoeft dit kabinet het vertrouwen van het parlement. De opdracht aan de gekozen premier is dus een kabinet te vormen dat door de Kamer wordt 'toegestaan'.

Binnen deze conceptie is er dus sprake van twee rechtvaardigingen: de electorale voor de premier en de parlementaire voor het kabinet. Die combinatie van beide is zeer wel mogelijk als men zich rekenschap geeft van de verkiezingsprocedure voor het premierschap, namelijk in twee ronden. In de eerste ronde brengen de kiezers tegelijk met hun stem voor het parlement ook een stem uit (een tweede stem) op een van de kandidaten voor het formateur/premierschap. Aangezien vrijwel nimmer een van de kandidaten in deze eerste ronde de absolute meerderheid zal behalen moet er een tweede ronde volgen, bijvoorbeeld twee weken later tussen de twee hoogstgeplaatste kandidaten. Het is te verwachten dat in de periode tussen de eerste en de tweede ronde politieke activiteiten plaatsvinden en uitspraken worden gedaan die betrekking hebben op de hoofdlijnen van het beleid, op de komende kabinetsformatie en dat afspraken worden gemaakt teneinde het electoraat voor de tweede ronde te beïnvloeden. Het interessante en waardevolle is dat zulks allemaal geschiedt terwijl de samenstelling van het nieuwe parlement al bekend is. Het zal dus om uitspraken en activiteiten gaan met een vrij groot realiteitsgehalte.

Na afloop van de tweede verkiezingsperiode geschiedt de benoeming van de gekozen formateur/premier bij Koninklijk Besluit en begint de formatie. Of en zo ja in welke mate de formateur/premier overleg pleegt met (delen van) het parlement is zijn eigen verantwoordelijkheid. In principe is hij daarin vrij. Het is mogelijk dat hij zich daaromtrent reeds in de vorm van openbare uitspraken heeft vastgelegd. De bindingen met het parlement (of delen daarvan) kunnen variëren, zowel in omvang als in karakter.

Na de formatie presenteert de premier zijn kabinet met een regeringsverklaring. Dan zal blijken of het parlement toestaat dat dit kabinet regeert. Zou dit niet het geval zijn dan zal de premier een nieuw kabinet moeten samenstellen en dat opnieuw moeten presenteren. In de praktijk zal de premier de formatie pas als geëindigd beschouwen wanneer hij de indruk heeft dat het kabinet van het parlement niet het rode licht krijgt.

Het zal duidelijk zijn dat binnen deze conceptie de essentie van het parlementaire stelsel blijft bestaan maar dat er tevens een veel dualistischer relatie ontstaat tussen regering en parlement. Hoewel alle soorten bindingen op zichzelf denkbaar zijn zullen zij doorgaans veel losser zijn dan thans - ook als het gaat om bindingen tussen de premier en zijn eigen partij. Het tegenspel wordt niet per definitie opgedragen aan de oppositiepartijen alleen, maar aan het parlement in zijn geheel. Uiteraard zullen partijen zonder ministers in het kabinet meer speelruimte hebben dan partijen met ministers. Het grondprincipe is dat er niet meer een dichtgetimmerde steun is voor het beleid maar dat voor ieder beleidspunt aan meerderheid moet worden gevonden die meer dan thans het geval is wisselend van politieke samenstelling zal zijn. Het parlement krijgt een betere kans om te doen waar het voor bestemd is: de opvattingen van het electoraat representeren en het beleid controleren. Het verspeelt niet langer zijn eigen legitimatie door het kabinet door dik en dun te moeten steunen. De door velen als onredelijk ervaren fractiediscipline zal kunnen verminderen.

Het kabinet regeert volgens het beginsel van besluitvorming bij meerderheid. Bij staken van de stemmen heeft de premier de doorslaggevende stem. Wat betreft zijn extra-bevoegdheden (gelegitimeerd door zijn electorale aanwijzing) valt te denken aan een aanwijzingsbevoegdheid bij ernstige stagnatie in de uitvoering en/of een agenderingsbevoegdheid; een speciale positie in de vertegenwoordiging in het buitenland; bevoegdheid om ministers voor tussentijds ontslag voor te dragen.

De individuele ministeriële verantwoordelijkheid blijft bestaan; het parlement zal het vertrouwen in afzonderlijke ministers kunnen opzeggen, waarna ontslag dient te volgen.

Dat het parlement het vertrouwen in het kabinet als geheel opzegt (een zeldzaam feit, voor het laatst gebeurde dat in 1966) wordt in deze conceptie niet uitgesloten. Het bij de aanvang van de rit verkregen (negatieve) vertrouwen kan immers 'onderweg' worden verloren. De minister-president zal dan een nieuw kabinet moeten formeren. Komt hij echter tot de conclusie dat zulks onmogelijk is volgens zijn interpretatie van het mandaat dat hij indertijd van de kiezers ontving (een totaal ander kabinet formeren dan hij indertijd aan de kiezers beloofde zou stellig buiten het mandaat vallen) dan wordt het parlement ontbonden en vinden nieuwe verkiezingen plaats, zowel voor het parlement als voor het formateur/premierschap.

Het is theoretisch denkbaar dat de premier zijn mandaat onredelijk uitlegt en daarmee in strijd komt met zijn verkiezingsbeloftes. Maar het zal duidelijk zijn dat zoiets in een democratie nimmer straffeloos kan gebeuren. Bij de volgende verkiezingen zal een dergelijk gedrag hemzelf en/of zijn partij duur komen te staan.

Dat het ontbindingsrecht lichtvaardig zal worden gebruikt valt niet te verwachten. Het parlement zal zich immers vooral juist dan tegen een kabinet verzetten als het in meerderheid van mening is met dat verzet de opvatting van de burgers te vertegenwoordigen. De kans dat in een dergelijke situatie de premier zich met de vorming van een nieuw kabinet naar de opvatting van het parlement zal voegen lijkt vrij groot.

Ziehier de hoofdlijnen van de conceptie waarin premier en volksvertegenwoordiging met elkaar kunnen samenwerken zonder in de wederzijdse verlammende omarming te geraken die het huidige parlementair-democratische bedrijf zo sterk kenmerkt. Vanzelfsprekend zijn variaties en aanvullingen denkbaar, bijvoorbeeld omtrent de vraag of dat parlement uitdrukkelijk het recht moet worden gegeven om onder speciale omstandigheden de premier weg te sturen en daarmee nieuwe verkiezingen af te dwingen. Op zichzelf is dat denkbaar al strookt zulks niet helemaal met de gedachte van de kiezerslegitimatie van de premier. Zo goed als in het huidige staatsrecht allerlei details inzake de verhouding regering - parlement niet zijn vastgelegd maar min of meer als gewoonte zijn gegroeid, zo goed ook kunnen zich binnen de voorgestelde conceptie een aantal omgangsvormen ontwikkelen zonder dat deze tevoren gedetailleerd behoeven te worden vastgelegd.

Waar het ons primair om gaat is het creëren van een situatie die zowel de toekenning van extra-bevoegdheden van de premier rechtvaardigt alsook het parlement meer controlerende ruimte toedeelt en het daarmee herstelt in zijn meest waardevolle functie.