Stem het beleid af op kernthema veiligheid

Veiligheid is een nieuw kernthema in de politiek. In een periode van onzekerheid over de politieke wereldorde, industriële rampen en opmarcherende criminaliteit, is het daarom niet verwonderlijk dat politieke partijen 'veiligheid' in de titel van hun programma opnemen. De politieke besluitvorming moet op deze kerntaak van de overheid worden afgestemd. Daartoe bestaat deze week gelegenheid tijdens de Kamerdebatten over de reorganisatie van de Rijksdienst.

Veiligheid is een centraal politiek thema geworden. Daarom zou er een kernkabinet moeten komen waarin één minister belast is met het interne veiligheidsbeleid, en één met het externe veiligheidsbeleid en de daarmee samenhangende internationale samenwerking.

Het interne veiligheidsbeleid betreft de noodzaak om criminaliteit, sociale onveiligheid, extremisme en risico's voor industriële ongelukken en rampen terug te dringen in ons dichtbevolkte, verstedelijkte land met open grenzen en een smeltkroes aan culturen. Dit vergt een 'duurzaam' integraal beleid dat veel verder gaat dan meer politie, meer cellen of meer rampenplannen. De eerste aanzetten hiertoe zijn gegeven.

Extern zijn nieuwe onzekerheden in de plaats gekomen van de oude Oost-West-tegenstelling: Irak, Derde-wereldlanden als potentiële kernwapenmachten, oorlog in Europa, en een supermacht die er niet in slaagt de wereld haar Pax Americana op te leggen. Nederland, met zijn internationale traditie en morele pretenties kan zich niet permitteren behaaglijk achterover te leunen achter de muur van welvaart die West-Europa (nog) omgeeft. De Nederlandse veiligheid wordt niet langer op de Noordduitse laagvlakte bevochten, maar heeft een wereldomvattende dimensie. Enerzijds gaat het om pure conflictbeheersing en -oplossing met vooral militaire middelen (nu al opereren meer dan 2000 Nederlandse militairen onder VN-vlag), anderzijds om conflictvoorkoming en vredesopbouw met politieke, humanitaire en sociaal-economische instrumenten. Ook de externe veiligheid vergt afwegingen die de Haagse verkokering ontstijgen.

Voor een geïntegreerd binnenlands en buitenlands beleid is een heroriëntatie in politieke verantwoordelijkheden wenselijk. Het voor deze week geplande parlementaire debat over staatsrechtelijke vernieuwingen schept hiertoe de gelegenheid. Het rapport van de commissie-Scheltema bepleit de vorming van een kleine ministerraad met ongeveer zeven ministers onder aanvoering van een krachtige en voldoende gelegitimeerde minister-president. Dit kernkabinet is, op zekere afstand van de dagelijkse bureaupolitieke zorgen, verantwoordelijk voor het 'concernbestuur'. De leden daarvan nemen ieder, als portefeuillehouder, een onderdeel van het regeringsbeleid onder hun hoede, zonder de boodschapper te zijn van de diverse ambtelijke diensten. Dit laatste kan worden toevertrouwd aan krachtige staatssecretarissen (onderministers), die de feitelijke leiding hebben over al dan niet herschikte departementen en daarover ook verantwoording afleggen. Op departementale herschikkingen - veelal een verlies van tijd en geld - zit niemand meer te wachten. In plaats daarvan is een herschikking van politieke verantwoordelijkheden noodzakelijk.

Dit model geeft de ministerraad als geheel de ruimte om politieke hoofdlijnen te bepalen, definieert wie verantwoordelijkheid draagt voor (ambtelijke) uitvoering en laat de verschillende facetten van beleid in een vroeg stadium aan bod komen, zonder de functie van de ministerraad te vervuilen. Doorslaggevend is echter dat grotere portefeuilles voor minder ministers de kans bieden op een samenhangend beleid, dat niet bijvoorbaat wordt gedwarsboomd door strijd tussen deelverantwoordelijken.

Op binnenlands niveau vraagt veiligheidsbeleid om een actieve houding van het bestuur dat de oorzaken van onveiligheid bestrijdt. In veel grote gemeenten leidt dit nu al tot plannen waarin buurtbeheer, sociaal-cultureel werk, minderhedenbeleid, politietoezicht, werkverschaffing en strafrechtelijk optreden op elkaar zijn afgestemd. Een scherpe scheiding tussen bestuurlijke en justitiële verantwoordelijkheden op rijksniveau is daarbij contraproduktief.

Het interne veiligheidsbeleid zou, in de lijn van een kernkabinet, erbij gebaat zijn als de politieke verantwoordelijkheid bij één kernminister wordt geconcentreerd. De politieke sturing van het openbaar ministerie, de politie, de brandweer en crisisorganisatie, alsmede de BVD kan dan in één hand worden gebracht. Daaraan zouden ook (jeugd-)welzijnsbeleid, migratie- en integratiebeleid moeten worden toegevoegd. Het ligt voor de hand deze minister ook te belasten met de verantwoordelijkheid voor de inrichting en kwaliteit van wetgeving en openbaar bestuur. Een deugdelijk bestuur en handhaafbare regels zijn immers basisvoorwaarden voor interne orde en veiligheid.

Er moet dus in Nederland een echte 'Home Secretary' komen, die alle facetten van bestuur, orde en veiligheid beheert. Aansturing van specifieke onderdelen zoals welzijn, binnenlands bestuur, openbaar ministerie en politie kan worden opgedragen aan staatssecretarissen, terwijl andere onderdelen, zoals het gevangeniswezen, op afstand kunnen worden geplaatst.

Deze constructie betekent een breuk met het langgekoesterde principe van checks and balances tussen bestuur en justitie, maar is op inhoudelijke gronden verdedigbaar en bovendien ingekaderd door een hoogontwikkelde rechtsstaat en een volwassen parlementaire controle.

Voor de buitenlandse dimensie van het veiligheidsbeleid zou mutatis mutandis eenzelfde weg moeten worden bewandeld. In de jaren negentig is er sprake van een geïntegreerde probleemstelling voor het buitenlands, het defensie- en het ontwikkelingsbeleid. Nu ontwikkelingssamenwerking steeds meer buitenlands beleid begint te worden (zie de nota 'Een wereld in geschil') is er alle reden om dit terrein te laten behartigen door een zware staatssecretaris, die zich desgewenst in het buitenland minister kan noemen. Mede door de inspanningen van Pronk en zijn voorgangers bestaat immers voldoende draagvlak en is specifiek sectorbeleid op het niveau van een kernminister niet langer nodig.

Ook voor Defensie moet de optie van een onderminister (bij de kernminister voor Internationale Samenwerking en Veiligheid) serieus worden overwogen. Grosso modo gaat het thans vooral om beheer en inzet van de krijgsmacht. Op grond van de Prioriteitennota is de reorganisatie van de krijgsmacht gericht op een handzaam en effectief verdedigingsapparaat in Atlantisch en Europees verband en op inzet voor humanitaire hulp en conflictbeheersing daarbuiten. In feite gaat het dan ook om een afgeleide van een breed internationaal veiligheidsbeleid, zij het met een aanzienlijke uitvoeringsproblematiek (een militair budget van 14 miljard gulden en ruim 100.000 werknemers). In een opzet van een kernkabinet is een zware staatssecretaris voor defensiebeheer met een op afstand geplaatste maar onder politieke regie staande uitvoeringsorganisatie, denkbaar.

Wat voor ontwikkelingssamenwerking en defensie geldt, gaat ook op voor de buitenlandse economische betrekkingen, thans nog ressorterend onder Economische Zaken. Exportcontroles en buitenlandse handel dienen onderdeel te zijn van het brede internationale beleid. Europese samenwerking behoort naar ons oordeel onderdeel te blijven van de verantwoordelijkheid voor het buitenlands beleid. Gezien de rol van de Europese Raad en de doorwerking van de Europese Unie op al het nationale beleid, zou de grondwettelijke mogelijkheid kunnen worden benut om de staatssecretaris voor Europese zaken tevens aan de minister-president te laten rapporteren. Iets dergelijks is eerder door de secretarissen-generaal bepleit.

Risico's voor de interne veiligheid komen ook uit het buitenland en binnenlandse ontwikkelingen kunnen ook de positie van Nederland in internationale verhoudingen beïnvloeden, bij voorbeeld internationaal extremisme en fundamentalisme, de verschillende aspecten van het migratie- en het asielbeleid en de mogelijkheden van open grenzen voor de georganiseerde criminaliteit. Buitenlands en binnenlands veiligheidsbeleid hangen daarbij ten nauwste samen. In dit kader zou, naar Amerikaans voorbeeld, kunnen worden gedacht aan de oprichting van een nationale veiligheidsraad, waarin de betrokken ministers en staatssecretarissen, samen met de belangrijkste ambtelijke adviseurs, zich ter voorbereiding van het kabinetsbeleid, buigen over vraagstukken met veiligheidspolitieke implicaties. Veiligheid is, ook bij de komende kabinetsformatie, te belangrijk om in verkokering te berusten.

    • Jan Hoekema
    • Thom de Graaf
    • Buitenlandse Zaken