Heerma's brutering knap, maar vertraagt nieuwbouw

Geredeneerd vanuit de doelstellingen van het rijk is staatssecretaris Heerma's recente brutering - het wegstrepen van toekomstige aflossingsverplichtingen tegen objectsubsidies - een wisseltruc van oogverblindende schoonheid. De staatsschuld daalt en de financiering wordt geheel overgeheveld naar de woningcorporaties. Die krijgen daarmee meer belang bij schaarste en zullen naar verwachting minder nieuwbouw gaan plegen.

Alle lof voor de bruterings-mammoetoperatie waarover het ministerie van VROM op 23 oktober overeenstemming heeft bereikt met de corporatiekoepels (Nationale Woningraad en NCIV), het Platform Gemeentelijke Woningbedrijven en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De kroon op het werk van de bewindsman. Huurders waren aan de onderhandelingstafel - zoals zo vaak - niet uitgenodigd, hoewel in het onderhandelingspakket afspraken zaten over minimale en maximale huurstijgingen gedurende de komende jaren. Binnenkort moet blijken of ook de institutionele beleggers willen meebruteren.

Overigens betreft het een voorlopig akkoord, want de achterbannen moeten nog worden geraadpleegd en de Tweede Kamer moet zich nog uitspreken. De bedoeling is dat de definitieve beslissing vóór 15 maart 1994 valt, waarna de regeling per 1 januari 1995 zou moeten ingaan.

Zoals gezegd houdt de brutering in dat de toekomstige aflossingsverplichtingen van rijksleningen, afgesloten door sociale verhuurders, worden weggestreept tegen toekomstige objectsubsidies, die deze verhuurders op grond van subsidiebeschikkingen uit het verleden van het ministerie van VROM tegoed hebben. De subsidieverplichtingen omvatten ongeveer 35 miljard. Aan rijksleningen dienen de sociale verhuurders 40 miljard te betalen. Als dit laatste bedrag per verhuurder wordt weggestreept tegen de subsidieverplichtingen, resteert een bedrag van zestien miljard aan herfinancieringsbehoefte bij de woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven die daarvoor op de kapitaalmarkt kunnen aankloppen.

Afgesproken is dat de huren per jaar een half procent boven de inflatie zullen uitstijgen met een minimum van 3,5 procent, en voorts dat de maximale individuele huurstijging tussen 6,5 en 7,5 procent zal liggen. Alleen al ter beteugeling van aanspraken op individuele huursubsidie heeft het ministerie van VROM na 1995 geen motief om extra huurverhogingen te introduceren. Daarmee breekt een nieuwe episode aan: in het verleden had het ministerie van VROM alle belang bij een hoge huurtrend, omdat via die lijn objectsubsidies konden worden afgebroken. Voor sociale verhuurders met relatief veel dynamisch gecalculeerde woningen komt er een afzonderlijke regeling omdat hier problemen worden verwacht. Voor deze verhuurders komt het ministerie over de brug met een steunoperatie van 2 miljard gulden. Voorts zal het rijk financieel zwakke verhuurders tegemoet komen door 150 miljoen gulden te storten ter versterking van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.

De hele operatie doet in sommige opzichten denken aan de invoering van de dynamische kostprijsmethode, die werd toegepast in de periode 1975-1988 en in totaal zo'n 800.000 woningen omvat. Het huur- en subsidiebeleid werd toen opgehangen aan aannamen over het toekomstig verloop van huren, rente, inflatie, exploitatielasten en stortte ineen toen de feitelijke ontwikkelingen sterk bleken af te wijken van die aannamen. Bij de invoering van de dynamische kostprijscalcutatie nam het rijk risico's over die voordien bij woningcorporaties en financiers lagen. De brutering hevelt de financiële risico's geheel over naar de corporaties. Voor het ministerie van VROM is de brutering dan ook een huzarenstukje. De begroting wordt flink opgeschoond.

De woningcorporaties aanvaarden nu ongekende risico's die zij door eigen beleid slechts gedeeltelijk kunnen beïnvloeden. De rente op de kapitaalmarkt, de inflatie en de loonontwikkeling plegen niet door corporaties te worden bepaald. Zij hebben wel invloed op de woningschaarste en daarmee op de huurontwikkeling. Corporaties krijgen belang bij schaarste, en zullen naar verwachting veel minder nieuwbouw plegen dan vroeger. De invoering van het subisidieloos bouwen (Besluit Woninggebonden Subsidies 1995) maakt nieuwbouw van sociale huurwoningen uitgesproken onaantrekkelijk voor corporaties. Sloop wordt soms wèl een attractieve optie: op deze wijze wordt de schaarste vergroot en worden complexen met een ongunstig exploitatieresultaat verwijderd.

De gemiddelde huurquote is in de jaren tachtig ondanks de inzet van meer dan 2 miljard gulden aan individuele huursubsidie, aanzienlijk toegenomen (van 15,8 procent in 1982 tot 19,7 procent in 1990), terwijl de woonuitgavenquote van bewoner-eigenaren daalde (van 16,6 procent in 1982 tot 12,9 procent in 1990). Dat is geen toeval.

In de huursector is het streven erop gericht om te komen tot een aanmerkelijke balansverkorting, waardoor de wig tussen bruto en netto inkomens zou kunnen worden gereduceerd. De voorgenomen brutering zou aan deze balansverkorting een belangrijke bijdrage kunnen leveren. In de koopsector wordt deze redenering echter niet gevolgd. Het is volstrekt duidelijk dat in Nederland sinds de jaren tachtig geen hypotheek-neutraal beleid is gevoerd. Naarmate de welvaart stijgt, profiteren bewoner-eigenaren met een hypotheek meer van de onbeperkte aftrekbaarheid van de hypotheekrente, en alle bewoner-eigenaren van het huurwaardevoordeel. Het gevolg is dat voor de middengroepen en de hogere inkomensgroepen het kopen van een huis relatief steeds goedkoper is geworden, en het huren steeds duurder. In grote aantallen maken zij de overstap van huren naar kopen, waardoor de inkomensontwikkeling in de huursector per saldo veel ongunstiger is dan in de eigen-woningsektor. Deze gevaarlijke trend vergroot de risico's in de sociale huursector aanzienlijk.

Woningcorporaties worden aangesproken op sociale taken. Dat staat in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) 1993. Echter, de criteria zijn opvallend vaag en de sancties weinig praktisch. Als de nood aan de man komt, moet de gemeente - en vervolgens het rijk - aantonen dat een woningcorporatie de doelgroepen van beleid (huishoudens met een inkomen tot een geïndexeerd modaal inkomen) in onvoldoende mate huisvest, en/of het overleg met huurders niet voert en/of de kwaliteit van de voorraad verkwanselt. Als dat zou zijn aangetoond, kan de status van toegelaten instelling worden ingetrokken. Een loos gebaar, dat niets oplost. Het maatschappelijk middenveld heeft vrij spel, onvoldoende gecontroleerd door woonconsumenten en publieke organen.

Nu hebben woningcorporaties een rijke traditie en een solide reputatie als volkshuisvesters. In de afgelopen decennia zijn corporaties het vertrouwen van velen waard gebleken en ook in de komende jaren horen zij niet in de verdachtenbank. Toch is er iets mis met de ordening in een sector als het goede vertrouwen de belangrijkste basis is voor de goede afloop. En wat staatssecretaris Heerma in zijn nota bedoelde met 'verzelfstandiging van woonconsumenten' is volstrekt onduidelijk.

Voor elke zelfstandige organisatie geldt dat continuïteit van het bedrijf centraal staat. Dat zal ook voor corporaties de centrale opgave worden. Zij zullen huren moeten optrekken, voor zover de markt en de klant dat toelaten, en moeten leegstand voorkomen. Corporaties zullen zich steeds meer afwenden van moeilijke klussen zoals het huisvesten van asielzoekers in een gewone woning (een wisselwoning of asielboot is bespreekbaar) en zich richten op mogelijk lucratieve activiteiten als projektontwikkeling en verkoop van bezit.

Het streven naar zelfstandigheid is kennelijk zo'n grote drijfveer geweest dat de corporatiekoepels met de bruteringsvoorstellen akkoord zijn gegaan. Dat zij nu risico's aanvaarden die zij als individuele corporatie eigenlijk niet goed kunnen dragen, nemen zij kennelijk op de koop toe. De risico's van een overheid die op de nog uitstaande subsidies flink zou kunnen bezuinigen nu het subsidie-afbraakpercentage is losgekoppeld van het huurtrendbeleid, zijn kennelijk door de corporatie zwaarder gewogen dan de risico's van de markt. Wellicht speelt het gevoel in de sector een rol dat, mochten werkelijk zware tijden aanbreken, de rijksoverheid wel weer te hulp zal schieten. Het lijkt zeer hachelijk om op een dergelijke hulp te rekenen. Toch is het zeer waarschijnlijk dat in de komende jaren (als de rente even stijgt) de nieuwbouw van woningen snel zal dalen, terwijl de woningbehoefte blijft oplopen, zodat aan een stimulerend beleid niet valt te ontkomen.