Pronk breidt zijn gebied uit om te overleven

Minister Pronk van ontwikkelingssamenwerking probeert - getuige zijn nota 'Een wereld in Geschil' - zijn werkterrein uit te breiden in de richting van systeemtransformatie, conflictbeheersing en conflictoplossing. Dat zal deze week ook blijken tijdens de behandeling van Pronks begroting in de Tweede Kamer. Maar wegens het politieke karakter van deze hulp is het beter Buitenlandse Zaken hiervoor verantwoordelijk te maken.

De veranderingen in de wereld na de Koude Oorlog hebben ook het Nederlands ontwikkelingsbeleid niet onberoerd gelaten. Recentelijk bleek dit nog eens uit het politiek testament van minister Pronk, 'Een Wereld in Geschil'. Pronk pleit hierin voor een 'ontschotting' van beleid. Ontwikkelingssamenwerking zou nu ook een bijdrage moeten leveren aan conflictbeheersing, conflictoplossing en systeemtransformatie. Dit laatste heeft vooral betrekking op ex-communistische landen die zich hervormen tot meer marktgeoriënteerde en democratische maatschappijen. Maar ook ondersteuning van Zuid-Afrika bij de overgang naar een 'post-apartheid' democratisch systeem staat hiermee op de politieke agenda van Ontwikkelingssamenwerking.

Op deze wijze breidt Ontwikkelingssamenwerking zich uit tot een steeds bredere groep van landen, waartoe nu naast de armere ex-Sovjetrepublieken en ex-communistische landen als Vietnam, ook landen in Midden- en Oost-Europa zoals Roemenië en Bulgarije behoren.

De achterliggende politieke reden is niet alleen gelegen in de ontdekking van nieuwe armoede. Veeleer ziet Pronk blijkklaar heil in een vlucht naar voren door zich 'in te kopen' in bredere internationale beleidsterreinen waarop meer nadruk komt te liggen. Conflictbeheersing en conflictoplossing in VN- en CVSE-kader is een dergelijk terrein. Midden- en Oost-Europa-beleid een ander. Hij erkent dit zelf ook in zijn nota, waar hij schrijft, dat “het voordeel is de winst aan relevantie en effectivteit, omdat de machtsverhoudingen ook door middel van ontwikkelinggssamenwerking kunnen worden beïnvloed.” En, zo zou ik eraan willen toevoegen, niet alleen de externe machtsverhoudingen, maar ook die tussen de verantwoordelijke bewindslieden van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie.

Terecht zet Heldring in diens commentaar van 2 november in deze krant kritische vraagtekens bij de precieze betekenis van de door Pronk bepleite groeiende noodzaak van afstemming en integratie van ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid. Immers: wie betaalt bepaalt. En in dit geval beschikt de minister zonder portefeuille over de meeste in te brengen middelen.

Pronks analyse en diens pleidooi voor een grotere integratie van beleid kan ik grotendeels onderschrijven. Ik zou hieraan echter geheel andere conclusies willen verbinden, waarmee de onderlinge verantwoordelijkheden van de betrokken bewindspersonen duidelijker tot uiting worden gebracht.

De internationale gemeenschap wordt steeds meer en bij voorkeur ook in een vroegtijdig stadium betrokken bij van oorsprong interne conflicten. Het gaat hierbij dikwijls om tegenstellingen tussen diverse bevolkingsgroepen, waarbij bepaalde groepen zich in hun rechten voelen aangetast. Vaak gaat het om minderheden die worden gehinderd in de beleving van hun culturele identiteit. Zowel bij pogingen tot conflictvoorkoming als bij het zoeken naar politieke oplossingen voor eenmaal uitgebroken conflicten kan een beroep worden gedaan op bemiddeling van buiten. Dit kan zijn in de vorm van missies ter plaatse, doch ook door middel van onderhandelingen in internationale fora die moeten leiden tot een vredesregeling en tot wederopbouw. Vaak is het hierbij noodzakelijk dat een interne politieke regeling wordt gevonden waarbij rechten van minderheden zijn gegarandeerd. Dit is een bij uitstek politiek en juridisch terrein, dat direct aansluit bij mensenrechtenbeleid en waarbij een politieke appreciatie van de situatie centraal staat.

Daarnaast gaat het in Pronks nota om de bevordering van een evenwichtige overgang in de nieuwe groep van transitielanden naar een meer marktgericht economisch bestel en naar een open democratische samenleving. Hierbij moet worden gedacht aan een bevordering van de toegang van mensen tot de markt en hun participatie in het politieke systeem, naast de bevordering van betrouwbaar overheidsbestuur en een effectief rechtsstelsel (tezamen good governance).

Hier dient zich een duidelijk nieuw gebied aan van democratie-opbouw, dat veel verder reikt dan de mensenrechtenprojecten die Ontwikkelingssamenwerking in de klassieke ontwikkelingslanden ondernam. Het is in wezen een vorm van politieke hulpverlening, waarbij nieuwe partnerlanden geholpen worden om de in VN- of CVSE-kaders onderschreven beginselen te realiseren.

Het is opvallend dat - naast Pronks nagestreefde ondersteuning van transitielanden - tegelijkertijd de minister van buitenlandse zaken door de recente herschikking van de Oost-Europa-faciliteit de beschikking heeft gekregen over een programma ter ondersteuning van maatschappelijke transformatie in een beperkter groep van landen in Midden- en Oost-Europa (Visegrad-landen, Baltische staten, Rusland, Oekraïne en Wit-Rusland). Dit programma heeft voor wat betreft de overgang naar een democratische rechtsstaat in wezen dezelfde doelstellingen als het 'democratiseringsspoor' van Pronks ondersteuning aan landen in transitie. Centraal hierbij staat de opbouw van democratie, rechtsstaat en een 'civil society' in Midden- en Oost-Europa.

Er lijkt beleidsmatig veel voor te pleiten om alle activiteiten ter ondersteuning van democratisering, rechtsstaat en 'civil society' in één programma te bundelen. Zowel wegens het bij uitstek politieke karakter van deze hulp als wegens de nauwe band met mensenrechten (waarvoor de minister van buitenlandse zaken de eerstverantwoordelijke is) zou het voor de hand liggen om de minister van buitenlandse zaken hiervoor rechtstreeks politiek verantwoordelijk te maken. Dit zou neerkomen op een afsplitsing van een deel van het ontwikkelingsbudget ten behoeve van een breed wereldwijd 'democratiseringsprogramma'.

Uit dit programma zou bijvoorbeeld ondersteuning van de organisatie van vrije en eerlijke verkiezingen in nieuwe democratieën kunnen worden gefinancierd, maar ook steun aan de opbouw van onafhankelijke media of het toerusten van de rechterlijke macht, zodat deze een onafhankelijke rol kan spelen. Bovendien zou het maatschappelijk middenveld in Nederland beter in staat moeten worden gesteld om een eigen bijdrage te leveren aan de opbouw van een 'civil society' van Oost-Europa tot Zuidelijk Afrika.

Uiteraard zijn dit zaken die pas bij de volgende kabinetsformatie kunnen worden besloten. Maar het kan geen kwaad om reeds nu na te denken over een eventuele andere opzet van internationale hulpverlening. En is ook Pronks poging tot steeds verdergaande gebiedsuitbreiding niet deels bedoeld om te voorkomen, dat voor Ontwikkelingssamenwerking volgend jaar nog slechts een staatssecretaris rest?