DE EEUWIGE OORLOG TEGEN DE BUREAUCRATIE

Het imago van de overheid door Arthur Ringeling 341 blz., VUGA 1993, ƒ 79,-- ISBN 90 5250 63 2

De lege plek van de macht door Paul Kuypers, René Foque en Paul Frissen 62 blz., De Balie 1993, ƒ 22,50 ISBN 90 6617 124 3

Aan goede voornemens was deze week in de Tweede Kamer geen gebrek. Dat is knap als het gaat over een amorf onderwerp als de reorganisatie van de rijksoverheid. Mislukking lijkt bij voorbaat de uitkomst. De strijd tegen de bureaucratie is vaak vergeleken met het gevecht tegen het zevenkoppig monster. De lijst van gedesillusioneerde strijders telt vele namen. Het is dan ook gedurfd om als Kamerlid te spreken over een 'doorbraak in de aanpak van de democratie', zoals de VVD'er Wiebenga deze week deed. Dan zat zijn CDA-collega Mateman veiliger. Hij beschouwde de operatie als onderdeel van een 'proces van algehele vernieuwing van de samenleving' waar ook filosofen, kerken en media bij betrokken dienden te worden. Op die manier houden bureaucratie en degenen die haar willen saneren elkaar wel in evenwicht.

'Minder maar beter' is nu al jaren lang de slogan als het om het overheidsapparaat gaat. Voor het no-nonsense kabinet Lubbers dat eind 1982 aantrad was het een speerpunt van beleid. 'Afstoten, inkrimpen of uitbesteden van taken zal in bepaalde gevallen onontkoombaar zijn,' aldus minister-president Lubbers destijds tijdens de presentatie van zijn eerste kabinet in de Tweede Kamer. Het kabinetsbeleid sloot naadloos aan bij de internationale trend zoals die bijvoorbeeld werd gepropageerd door mensen als de Britse premier Thatcher en de Amerikaanse president Reagan. Dezen gaven een duidelijke ideologische lading aan de sanering van hun overheidsapparaat ('The government is not the solution to our problem, government is the problem,' aldus president Reagan in 1981), maar de Nederlandse redengeving was in 1982 niet meer dan een financiële. Lubbers sprak dan ook niet over een noodzakelijke inkrimping, maar over een 'onontkoombare'. Het verschil is subtiel, maar veelzeggend.

Vier jaar later was er iets van een inhoudelijke argumentatie voor inkrimping te bespeuren bij de toenmalige minister van binnenlandse zaken Van Dijk toen deze op een conferentie openlijk zijn twijfels uitsprak over de inzet van ambtenaren. Overdreef hij nu werkelijk met de stelling dat de werkelijke arbeidsinzet, gemeten in effectief gewerkte uren dikwijls aanmerkelijk lag beneden hetgeen redelijkerwijs van een mens mag worden verwacht, zo vroeg Van Dijk zich af. Het kan met een beetje goede wil ideologie worden genoemd, maar zijn hartekreet van toen leek toch voornamelijk ingegeven door calvinistische arbeidsmoraal.

STROPERIGE STAAT

Over luie ambtenaren wordt, zeker in de politiek, niet meer gesproken. Het probleem is 'gedepersonificeerd' en men heeft het nu over de stroperige staat. Niet de ambtenaren zijn het probleem (ook niet als kostenpost), maar de structuur waarin ze werken. Nu het onderwerp is geanonimiseerd, blijkt het voor de politiek ook meer hanteerbaar. De enkele jaren geleden door D66-leider Van Mierlo weer tot leven geroepen discussie over staatsrechtelijke hervorming werd al gauw uitgebreid met het facet bestuurlijke vernieuwing. In het debat over staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwing dat deze week in de Tweede Kamer is begonnen, spelen kenmerkende 'Van Mierlo punten' als de gekozen minister-president en het districtenstelsel nauwelijks meer een rol van betekenis. Afgemeten aan politieke haalbaarheid zal het gaan over kerndepartementen, decentralisatie en ministeriële verantwoordelijkheid. De moderne politicus is gebaat bij daadkracht in het bestuur en niet bij een ander kiesstelsel. Effectiviteit is van veel meer belang dan representativiteit.

Niet voor niets bevatten de ontwerpverkiezingsprogramma's van de grote partijen die de afgelopen maanden zijn gepresenteerd, allemaal uitvoerige hoofdstukken over het overheidsbestuur. Geen partij die niet pleit voor een drastische herbezinning. Typerend voor de stemming is de ontwapenende passage in het analyserende deel van het PvdA-programma 'Wat mensen bindt': 'Het elementaire sociaal-democratische ideaal van de solidariteit, de overheid als burgerlijk zelfbestuur en hoeder van de gemeenschap, wordt niet zozeer ondermijnd door Nieuw Rechts als wel door het moeilijke en destructieve functioneren van de verzorgingsstaat zelf. Wie wil nog solidair zijn, gehoorzamen aan de wet en vertrouwen op de welwillendheid van de politiek als er op grote schaal misbruik wordt gemaakt van uitkeringen, wetten worden overtreden en de overheid zelf overbelast is en gebureaucratiseerd.'

Een dergelijke, toch redelijk dodelijke constatering, brengt de PvdA er echter niet toe te pleiten voor een zo klein mogelijke overheid. De stelling dat de beste overheid en zo klein mogelijke overheid is, wordt in het ontwerp-programma zelfs afgedaan als 'simplisme'. De PvdA vindt dat de publieke dienst, 'desnoods tegen de stroom in' hoog moet worden gehouden. Vervolgens wordt de conclusie getrokken dat 'juist om deze reden de PvdA er op gespitst is om wildgroei en slecht beheer in de publieke sector te bestrijden'. Dus toch een zo klein mogelijke overheid? Het begrip 'zo klein mogelijk' is immers zeer rekbaar en hangt af van de politieke prioriteiten. Wat is nog 'des overheids' en wat niet? Het is een vraag die bijna dagelijks in de Tweede Kamer wordt gesteld.

SLECHTE BEELDVORMING

De ambivalente stellingname is ook terug te vinden in het boek 'Het imago van de overheid' van de aan de Erasmus Universiteit verbonden bestuurskundige Arthur Ringeling. Hij heeft zowel in de Verenigde Staten als in Nederland getracht te onderzoeken waar de slechte beeldvorming van de overheid vandaan komt en, interessanter nog, wat er van waar is. Is het slechts de tijdgeest waarbij, nadat in de jaren zestig de tekortkomingen van de markt aan de orde waren gesteld, in de jaren tachtig het functioneren van de overheid aan de beurt was? Ringeling komt met het bekende beeld van de slinger van de pendule aanzetten. Volgens die theorie zou de stemming langzamerhand weer moeten omslaan in de richting van meer waardering voor de overheid.

In zekere zin is dat ook zo. Nederlandse sociaal-democraten kijken met jaloezie maar ook vol hoop naar het publieke debat dat in de Verenigde Staten woedt sinds de Democraat Clinton het presidentschap van de Republikein Bush overnam. Na de ongebreidelde groei van de marktsector is daar nu de tijd aangebroken voor herbezinning.

Toch is dat debat, dat nu ook is overgeslagen naar Europa, van een andere orde dan de vraag die Ringeling in zijn omvangrijke studie opwerpt. Want daarbij gaat het niet zozeer om wat de overheid nog wel en niet moet doen, maar hoe de overheid het doet. Een gedecentraliseerd, met verzelfstandigde diensten en kerndepartementen werkend overheidsapparaat kan heel goed een zeer omvangrijke collectieve sector besturen. Vanzelfsprekend houdt het één wel verband met het ander. Een zeer slecht functionerend overheidsapparaat zal van doorslaggevende betekenis zijn bij het beantwoorden van de vraag wat de rol van de overheid moet zijn in het maatschappelijk leven.

Wat dat betreft is het debat in Nederland over de toekomst van de sociale zekerheid een goede illustratie. Het dispuut gaat nauwelijks nog over de hoogte van de uitkeringen. De uitvoerbaarheid staat centraal. Waar vroeger het causaal verband werd gelegd tussen hoogte van de uitkeringen en het aantal gebruikers, wordt die relatie nu gelegd tussen uitvoerbaarheid en het aantal gebruikers. Zowel de commissie-Buurmeijer (die de werknemersverzekeringen onderzocht) als de commissie-Van der Zwan (die zich bezighield met de bijstand) komt tot de conclusie dat de 'poortwachtersfunctie' van de uitvoeringsorganen heeft gefaald. De aanbevelingen van beide commissies concentreren zich dan ook op de uitvoering.

De bestuurskundige Ringeling komt in zijn boek niet echt toe aan de politieke afweging tussen meer of minder overheid. Hij maakt geen keuze tussen biefstuk dan wel collectieve goederen voor de arbeider. Het gaat hem er slechts om hoe die goederen worden gepresenteerd. Dat brengt hem tot de hypothese dat de beoordeling van de prestaties van de overheid minder te maken heeft met de werkelijke resultaten dan met maatschappelijke stemmingen en waarde-oordelen. Niet zo verrassend, want het produkt dat de overheid levert kan in belangrijke mate slechts subjectief worden beoordeeld. De waardering voor het overheidsoptreden aan het loket van de burgelijke stand in het gemeentehuis is eenvoudig te meten. Wie snel en goed wordt geholpen, zal tevreden zijn. Maar hoe staat het met het oordeel over criminaliteitsbestrijding? In een klimaat waar burgers zich in toenemende mate onveilig voelen, doet de overheid het als verantwoordelijke per definitie slecht, ook al zou er sprake zijn van een hoger ophelderingspercentage.

BOUWSTENEN

De beoordeling van het imago is afhankelijk van de maatstaven die worden aangelegd, stelt Ringeling. Wanneer dat zaken zijn als effectiviteit, efficiency en samenhang, dan is er een gerede kans om een slechtere indruk te krijgen van wat de overheid kan dan gerechtvaardigd is. Want ten onrechte wordt de overheid dan in het keurslijf gedwongen van een rationele beslisser.

Wie voortdurend deze maatstaven aanlegt, verdient het volgens Ringeling dan ook om teleurgesteld te worden. Vandaar dat hij komt met een aantal bouwstenen om een meer afgewogen oordeel te kunnen geven. Het zijn elementen zoals het speciale karakter van de taken van de overheid, de hulpmiddelen waarvan de overheid zich kan bedienen en het inzicht dat overheidsbeleid ook andere functies vervult dan de verbetering van materiële omstandigheden. Opvallend is dat Ringeling het besef dat de overheid geen bedrijf is en daar dan ook niet mee kan worden vergeleken, als één van zijn bouwstenen aandraagt. Want is dat niet veel meer de conclusie die uit de verschillende bouwstenen voortvloeit?

Overigens ontstaat met de benaderingswijze van Ringeling geen totaal ander beeld. Ook dan blijft de conclusie dat er in de publieke sector nogal wat misgaat. Alleen daar hoeft men niet altijd verbaasd over te zijn. 'Magere resultaten vormen op zichzelf geen reden om van een falende verzorgingsstaat te spreken,' schrijft hij. Zijn conclusie is dat de huidige hoogwaardige samenleving zonder een omvangrijke publieke sector niet zou hebben kunnen ontstaan. Voor de continuering daarvan blijft een 'sterke staat' onmisbaar. Dat bij de organisatie van de overheid de verdiensten en de inzichten van de private sector worden gebruikt, is volgens hem essentieel. Grootscheepse reorganisaties van de rijksoverheid zoals begin jaren tachtig nog werden voorgesteld, zijn niet de oplossing. Een reorganisatie bij stukjes en beetjes maar wel gevoed door heldere ideeën ligt volgens hem eerder op de weg.

VERRASSENDE ACTUALITEIT

Tot diezelfde constatering komt Paul Kuypers in zijn bijdrage aan 'De lege plek van de macht'. In dit boek wordt veel meer dan in dat van Ringeling de rol van de politiek in het proces belicht. Kuypers, tegenwoordig directeur van cultureel en politiek centrum De Balie, beklaagt zich over het ontbreken van een staatsdebat over bestuurlijke vernieuwing. Het bewijs voor zijn stelling is de afgelopen week geleverd tijdens het Kamerdebat over bestuurlijke vernieuwing. Het ging om de organisatie van de overheid, de politieke theorie ontbrak echter geheel. Maar dat deze niet bestaat, zoals Kuypers stelt, is niet waar. In nota bene hetzelfde boek prijst de bestuurskundige Paul Frissen het CDA dat volgens hem ook op dit terrein het voortouw heeft in het publieke debat.

Hij noemt het juist opmerkelijk dat klassieke christen-democratische beginselen als subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring een 'verrassende actualiteit' hebben als het gaat om moderne vormen van sturing. Waar dat toe leidt verwoordde het CDA-Kamerlid Mateman deze week: 'Wij gaan niet uit van een terugtredende overheid die alle taken maar aan anderen overgeeft. Wij gaan uit van een anders optredende overheid die nadenkt over de eigen taken, die kleiner kan zijn en is afgeslankt.' Het lijkt op het model dat Frissen voorstaat. Verzelfstandiging van diensten ziet hij net als Ringeling als een logisch uitvloeisel van de maatschappelijke ontwikkeling. Interessant, ook in het licht van het debat dat nu in de Tweede Kamer speelt, zijn de gevolgen die Frissen daaraan verbindt voor de politiek. Bestuurlijke vernieuwing kan volgens hem alleen slagen als de politiek afstapt van het 'piramidale' denken. In een maatschappij die kan worden gekarakteriseerd als een 'archipel van allerlei eilandjes' is voor dat model geen plaats meer.

Dat de politiek nog lang niet zover is, blijkt volgens Frissen uit de blauwdrukken die nog steeds in Den Haag worden gepresenteerd. De basisvorming voor het onderwijs, de stelselherziening in de gezondheidszorg, ze zijn gebaseerd op een idee dat een zekere hoogmoed demonstreert, waarbij ervan wordt uitgegaan dat maatschappelijke ontwikkelingen zich zullen plooien en voegen naar een centraal vastgesteld inhoudelijk plan, schrijft hij. De invalshoek van Frissen is dat de politiek niet langer zaken van bovenaf tracht op te leggen, maar een resultante wordt van wat maatschappelijk is uitgekristalliseerd. 'Een zeer omvattende invulling van het politieke primaat moet naar mijn smaak worden ingewisseld voor het primaat van de samenleving, voor het primaat van de burger,' aldus Frissen.

PATSTELLING

Dat is een wel zeer modelmatige benadering. Want wordt de politiek niet bijna wekelijks geconfronteerd met zaken die weliswaar op een lager niveau dan het Haagse zijn uitgekristalliseerd, maar daar vervolgens wel tot een patstelling hebben geleid? Het huidige asielzoekers-debat is daarvan een illustratief voorbeeld. Maar al te graag willen gemeenten die uiteindelijk de asielzoekers moeten herbergen, het probleem door de rijksoverheid laten oplossen. Als het om moeilijke keuzes gaat, geeft niemand thuis.

Waar Frissen natuurlijk wel gelijk in heeft, is dat bestuurlijke vernieuwing niet los kan worden gezien van politieke vernieuwing. Het is een opmerkelijke waarneming, want de directe aanleiding voor het debat dat deze maand in de Tweede Kamer wordt gevoerd, was de roep om politieke vernieuwing. Al snel werd vastgesteld dat deze niet zou slagen zonder bestuurlijke vernieuwing. De benadering van Frissen is precies andersom: bestuurlijke vernieuwing maakt politieke vernieuwing dringend noodzakelijk, meent hij. Over politieke vernieuwing wordt in de Tweede Kamer nog maar weinig gesproken, anders dan dat er niet veel van moet worden verwacht. Het zegt iets over de kansen op een andere overheid.

Pagina Z1 en Z2