Stem bijstand voortaan af op de woonlasten

De herziening van de bijstandswet moet de gevoeligheid voor fraude verminderen, de wet beter uitvoerbaar maken en een forse bezuiniging realiseren. Eerste vereisten zijn een in de toekomst houdbare bijstandswet uitvoerbaarheid en controleerbaarheid. zijn. Slechts een bijstandsuitkering die consequent in deeluitkeringen is opgesplitst - zoals Van der Zwan onlangs voorstelde - voldoet aan deze voorwaarden.

Bij de introductie van de algemene bijstandswet in 1963 noemde minister Klompé deze wet “een mijlpaal langs de weg naar een samenleving van welvaart, welzijn en sociale gerechtigheid”. Deze weg bleek echter minder goed geplaveid dan zij toen had kunnen vermoeden. Precies dertig jaar later lijkt de bijstandswet een grote bedreiging te zijn geworden voor de toekomst van de verzorgingsstaat. Er is waarschijnlijk sprake van omvangrijke fraude met de bijstandswet - gemeenten bieden tegen elkaar op met steeds hogere percentages vermoede fraude - en de uitvoering door de gemeentelijke sociale diensten laat, aldus het rapport van de commissie-Van der Zwan, zeer veel te wensen over. Dit ondermijnt de legitimiteit van de bijstandswet en vraagt om een grondige herziening. Nu ook het rapport van de onderzoekscommissie van de Tweede Kamer (de commissie Doelman-Pel) is verschenen, kan een eerste balans worden opgemaakt.

De te verwachten herziening van de bijstandswet moet de fraudegevoeligheid verminderen, de wet beter uitvoerbaar maken en ook een forse bezuiniging realiseren. Dit dient, zo zijn het rijk en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (de VNG) overeengekomen, langs twee wegen te geschieden: een verandering in de verhouding tussen het rijk (als regelgever) en de gemeente (als uitvoerder) en een wijziging van de centrale normen voor de bijstandsverstrekking. Deze zaken zijn vanaf de invoering van de bijstandswet al omstreden.

De algemene bijstandswet, in werking sinds 1965, staat in het teken van twee tegenstrijdige beginselen: normeren en individualiseren. Aanvankelijk was het aan de gemeente om te bepalen of er in individuele gevallen bijstand verstrekt diende te worden en zo ja, hoeveel. Dit heet individualiseren. In de uitvoeringspraktijk betekende dit dat er grote verschillen ontstonden tussen gemeenten en dat sommige gemeenten zelfs uitkeringen verstrekten boven het niveau van het minimumloon.

Door deze grote verschillen is de rijksoverheid vrij snel na de invoering van de bijstandswet begonnen de uitkering te normeren. Ze legde vast onder welke omstandigheden er recht op bijstand bestond en hoe hoog de ondersteuning diende te zijn. Deze normering liet echter het individualiseringsbeginsel intact: de bijstandsambtenaar kan ook nu nog, wanneer hier aanleiding toe bestaat, afwijken van de normen.

De steeds sterker gevoelde noodzaak tot bezuinigen die sinds het midden van de jaren zeventig de sociale wetgeving in Nederland in hoge mate heeft beheerst, bracht de normering van de bijstand in een stroomversnelling. De wetgever produceerde steeds meer en steeds gedetailleerder normen voor de uitvoering van de bijstandswet. De afgelopen tien jaar zijn er meer dan honderd wijzigingen in de wet- en regelgeving aangebracht. Bezuinigingen leiden echter vaak tot slechte en weinig doordachte wetgeving. De nieuwe regels waren dan ook meestal moeilijk uitvoerbaar. Met name de aard van de huishouding - een in de bijstandswet centraal begrip waar de laatste vijftien jaar veel aan is gesleuteld - is in de moderne samenleving steeds moeilijker vast te stellen.

De vele herzieningen van de bijstandswet, en dan vooral de pogingen van de wetgever grip te krijgen op de snel veranderende woon- en leefsituatie van burgers, hadden tot gevolg dat er steeds meer verschillende categorieën bijstandsgerechtigden kwamen. De nieuwe indelingen veroorzaakten echter vaak meer problemen dan zij oplosten. De grenzen tussen de verschillende categorieën waren onduidelijk en de woon- en leefsituatie van veel bijstandsgerechtigden bleek vaak nog vager dan de regels. De aansluiting tussen de juridische werkelijkheid van de wetgever, de administratieve werkelijkheid van de sociale dienst en de sociale werkelijkheid van de cliënt raakte steeds verder zoek. Het individualiseringsbeginsel gecombineerd met de onuitvoerbaarheid van sommige essentiële regels maken, zoals ook de commissie-Van der Zwan heeft geïllustreerd, dat de uitvoeringspraktijk van sociale diensten vaak, soms onvermijdelijk, niet aan de wettelijke normen voldoet. Dit is maar de helft van het verhaal.

Moeilijk uitvoerbare of onuitvoerbare regels hebben namelijk ook vèrstrekkende gevolgen voor de organisaties die ze moeten uitvoeren en daar heeft Van der Zwan onvoldoende oog voor gehad. De uitvoerders - de Amerikaanse politicoloog Lipsky spreekt van 'street-level' bureaucraten - moeten onder dergelijke omstandigheden zelf oplossingen vinden voor de problemen waar zij in hun alledaagse werk mee worden geconfronteerd en waar de regels geen oplossing voor bieden. Dan ontstaan volgens Lipsky vuistregels die het ambtenaren mogelijk maken hun werk te doen, maar die vaak sterk afwijken van de wetgeving die zij moeten uitvoeren. In de uitvoeringspraktijk van sociale diensten zijn zo in de afgelopen tien, vijftien jaar vuistregels ontstaan die het ambtenaren in staat stelden de in hun ogen vaak onmogelijke controle van cliënten te omzeilen. Dit ging vaak verder dan waar de problemen met de regelgeving aanleiding toe gaven. Controle op de rechtmatigheid van een uitkering kreeg, soms onnodig, een steeds lagere prioriteit. Dit probleem is niet simpelweg op te lossen door een sterkere bureaucratisering van sociale diensten.

De commissie-Van der Zwan is verweten dat zij de verantwoordelijkheid voor de problemen met de uitvoering van de bijstandswet te eenzijdig bij de sociale diensten legt. Een schuldige kan echter niet worden aangewezen. Dit betekent dat hoewel er ongetwijfeld veel verbeterd kan worden bij sociale diensten, dit ook gepaard dient te gaan met een ingrijpende herziening van de bijstandswet. Een herziening is nodig van met name de regels omtrent de woon- en leefsituatie, die nu voor veel problemen zorgen. De vraag is in hoeverre de verschillende voorstellen tot herziening van de bijstandswet (van het rijk en de VNG, van Van der Zwan en van Doelman-Pel) een bijdrage leveren aan de uitvoerbaarheid van de bijstandswet en de controle- en fraudeproblemen doen verminderen.

In de voorlopige voorstellen voor herziening van de bijstandswet van het rijk en de VNG vindt een forse reductie plaats van de bijstandsuitkering voor oudergezinnen en alleenstaanden van respectievelijk 90 en 70 procent van het minimumloon naar 70 en 50 procent. Oorspronkelijk zou deze systematiek alleen gelden voor mensen tot 27 jaar, in het definitieve wetsvoorstel zal deze nieuwe normering hoogst waarschijnlijk voor alle bijstandsgerechtigden gaan gelden. De gemeente krijgt vervolgens meer vrijheid om via toeslagen de mogelijk onbedoelde negatieve effecten van deze maatregelen teniet te doen.

Deze voorstellen verminderen de huidige controle- en fraudeproblemen sterk. Woningdelers bestaan niet meer en niet gaan samenwonen heeft voor twee alleenstaanden geen financiële voordelen meer. Ook wanneer er sprake is van kinderen verliest het niet samenwonen (het zogenaamde scheiden om zodoende twee uitkeringen te verkrijgen) zijn financiële aantrekkelijkheid: de winst is nog maar gering, 20 procent (50 + 70 = 120 procent) en dat was 60 procent (90 + 70 = 160 procent). Zonder een verdere centrale normering van de gemeentelijke toeslagen is deze afname van controle- en fraudeproblemen echter schijn. Zij worden dan slechts verschoven naar de gemeente. Deze moet vervolgens beslissen hoe en op welke gronden zij een toeslag verstrekt. Het gevaar dat de oude controle- en fraudeproblemen dan weer opduiken is, zoals ook de commissie Van der Zwan betoogt, groot.

Bovenstaande maatregelen vergroten de bestaansonzekerheid en de rechtsonzekerheid van grote groepen bijstandsgerechtigden in hoge mate. De hoogte van de uitkering daalt sterk en het is onzeker of en wanneer gemeenten bereid zijn een toeslag op de uitkering te verstrekken. Omdat gemeenten in de toekomst ook een groter deel van de kosten van de bijstand zelf moeten betalen is het gevaar zeer groot dat deze toeslagen een speelbal worden in lokale politiek waar bezuinigingen hoog op de agenda staan genoteerd.

De VNG - een warm pleitbezorger van decentralisatie - is vaak bereid bezuinigingen te accepteren in ruil voor meer gemeentelijke beleidsvrijheid en onderschrijft dan ook de bovenstaande voorstellen. Iets dat zo fundamenteel is als de bijstandswet mag niet het slachtoffer worden van de strijd tussen het rijk en de gemeenten. In een sociale rechtsstaat als de verzorgingsstaat is, hoort de normering van de bijstandsuitkering niet thuis op de agenda van het lokaal bestuur. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid behoren de leidraad te zijn bij de vormgeving van het recht op bijstand en dit kan alleen door centrale normering gewaarborgd worden. Het individualiseringsbeginsel in de bijstandswet is belangrijk maar behoort beperkt te blijven tot de verstrekking van bijzondere bijstand en het reïntegratiebeleid van sociale diensten.

In de voorstellen van de commissies-Van der Zwan en Doelman-Pel wordt wèl vastgehouden aan de centrale normering van de bijstandsuitkering. Van der Zwan stelt voor de uitkering samen te stellen uit een deeluitkering voor persoonlijke uitgaven en een deeluitkering voor woonlasten (dit laatste in plaats van de toeslagensystematiek). Deze uitkering voor woonlasten kent een maximum en is niet hoger dan de feitelijke woonlasten. De aparte woningdelersnorm kan dan vervallen. De uitkering voor persoonlijke uitgaven dient voor alleenstaanden de helft te zijn van de uitkering voor gehuwden/samenwonenden, om de gevoeligheid voor misbruik te verkleinen. Over eenoudergezinnen spreekt Van der Zwan zich niet uit.

Dit voorstel tot invoering van een (centraal genormeerde) woonkostentoeslag in aanvulling op een deeluitkering voor persoonlijke uitgaven, lijkt een bijzonder nuttige aanvulling op de door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen. De rechtsonzekerheid van bijstandsgerechtigden is dan veel minder groot dan in de voorstellen van de staatssecretaris en het gevaar dat de huidige fraude- en controleproblemen via de achterdeur van de gemeentelijke toeslagen weer de kop op steken, bestaat dan niet meer.

De voorstellen van de commissie-Doelman-Pel beogen de huidige uitkeringsnormen - 100, 90 en 70 procent van het minimumloon - in stand te houden. De voorstellen van Doelman-Pel wijken af van de huidige systematiek daar waar een onderscheid wordt gemaakt tussen alleenwonenden en woningdelers. Alleen wanneer een alleenstaande of een eenoudergezin daadwerkelijk alleen een woning bewoont, heeft men in deze voorstellen recht op 70 of 90 procent van het minimiumloon. Bewoont men een woning met anderen dan is er sprake van woningdeling en vindt een korting van 10 tot 15 procent plaats. Dit onderscheid tussen alleenwonenden en woningdelers (waarbij de relatie tussen de mensen die de woning delen niet meer van belang is) lost een groot aantal controleproblemen in de uitvoeringspraktijk op. De handhaving van de huidige normen kan wegens de financiële voordelen die sommige constructies op kunnen leveren (bijvoorbeeld het scheiden om twee uitkeringen), echter nog steeds fraude uitlokken die moeilijk te bestrijden is. De voorstellen van het rijk en de VNG gaan sterk op die van Doelman-Pel lijken, als, zoals recentelijk voorgesteld, vaste toeslagen slechts worden verstrekt aan alleenwonenden en alleen woningdelers afhankelijk worden van de gemeente voor een eventuele toeslag.

In de problemen die aan de verschillende voorstellen kleven, wordt het dilemma zichtbaar tussen het streven naar rechtvaardige en toereikende bijstandsuitkeringen en de noodzaak van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid. Bij de herziening van de bijstandswet dient voorrang te worden gegeven aan een uitvoerbare en controleerbare wet. Een rechtvaardige wet die niet uitvoerbaar is, ondermijnt de legitimiteit van die wet, en zal uiteindelijk ingrijpende negatieve effecten hebben. Voor een in de toekomst houdbare bijstandswet is uitvoerbaarheid en controleerbaarheid een eerste vereiste.

De conclusie moet dan ook luiden dat alleen een bijstandsuitkering die consequent in deeluitkeringen is opgesplitst uitvoerbaar en niet fraudegevoelig is. Dit betekent dat het voorstel van Van der Zwan voor invoering van deeluitkeringen voor persoonlijke uitgaven en woonkosten het meest verstandige is. Dit komt feitelijk neer op een normering van de toeslagen aan de hand van de woonlasten. De relatie tussen mensen speelt dan geen rol meer in de vaststelling van de uitkeringshoogte, alleen de feitelijke woonkosten zijn nog van belang. Op grond van overwegingen van rechtvaardigheid verdient het aanbeveling deze systematiek aan te vullen met een deeluitkering voor kinderen. Nu ontvangt iedere bijstandsgerechtigde met kinderen een gelijke uitkering. Een toeslag per kind (met een maximum) verhoogt de verdelende rechtvaardigheid van de bijstandswet en vermindert de negatieve gevolgen van de voorgestelde maatregelen voor vooral de eenoudergezinnen. Deze toeslagen of in andere termen: de deeluitkeringen, dienen echter niet te worden overgelaten aan de wisselende inzichten en financiële mogelijkheden van gemeenten maar deel uit te maken van de nieuwe bijstandswet.

    • Romke J. van der Veen