Geef onze economie meer markt

Aanstaande dinsdag debatteert de Tweede Kamer over de begroting van Economische Zaken. Daarbij moet duidelijk worden dat de Nederlandse economie structureel achterop is geraakt bij de buitenlandse concurrentie. Gelukkig dringt nu het besef door dat economische prikkels en de tucht van de markt onontbeerlijk zijn om deze achterstand in te lopen. Waarschuwingen tegen 'Amerikaanse toestanden' zijn geen excuus meer om het hoofd in het zand te steken.

De laatste jaren is in Nederland de belangstelling toegenomen voor een modernisering van het economisch beleid. Dat is ook wel hard nodig. De Nederlandse economie raakt structureel steeds meer achterop bij de buitenlandse concurrentie. Helder blijkt dat uit de trendmatige achteruitgang van het reële inkomen per hoofd van de bevolking. In 1975 lag dit in Nederland nog 5 procent boven het EG-gemiddelde (exclusief de minder ontwikkelde lidstaten Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje). Aan het begin van deze kabinetsperiode was Nederland 5 procent onder dat gemiddelde geraakt, een daling van 10 procent. Sindsdien is onze positie binnen Europa gestabiliseerd, maar ten opzichte van Japan verloren wij toch weer verder terrein - vergeleken met 1975 niet minder dan 30 procent. In het zicht van aanstormende concurrentie uit dynamische groeilanden raakt Nederland achterop, zelfs bij een verstarde Europese omgeving.

Door deze zeer ernstige ontwikkeling wordt de economische basis van de vaderlandse verzorgingsstaat in hoog tempo uitgehold. Gelukkig is in brede kring het besef aan het doordringen dat actie geboden is. Zo ontstaat onder zware druk een klimaat voor een nieuw en dynamisch economisch beleid, op moderne leest geschoeid.

Kern van het nieuw beleid is dat systematisch rekening wordt gehouden met economische prikkels en met de tucht van de markt. Economisch gedrag stoelt op prikkels binnen de context van markten. Dat geldt niet alleen voor consumenten, producenten en uitkeringsontvangers, maar ook voor bestuurders, ambtenaren en politici. In het nieuw economisch beleid streeft de overheid, zoals altijd, doelstellingen na van algemeen belang. Maar een voor ons land nieuwe trend is dat optimaal gebruik wordt gemaakt van individuele prikkels en de dynamiek van het marktproces.

Vroeger probeerde de overheid de uitkomsten van het economisch proces vaak rechtstreeks te bepalen. Dat is niet meer van deze tijd. De jaren van de centraal geleide economie zijn voorbij, ook voor Nederland. Dat betekent echter geenszins het einde van noties als algemeen belang, sociale politiek en goed overleg. In die zin is de slogan 'terugtredende overheid' misleidend. Het gaat bij de modernisering van het economisch beleid soms wèl om een bescheidener rol voor de overheid, maar soms ook helemaal niet. Soms moet de keuzevrijheid rigoureus terug naar de burger en dient paal en perk te worden gesteld aan ambtelijke bemoeizucht, soms moet juist de overheid zijn verantwoordelijkheid nemen.

Elementen van deze nieuwe benadering zijn de afgelopen jaren wel degelijk zichtbaar geworden. Daar is allereerst de drastische modernisering van het mededingingsbeleid. De overheid gaat optreden tegen ondernemers die de marktwerking frustreren en zo het prijspeil opdrijven, overwinsten binnenhalen, de werkgelegenheid ondergraven, kortom: een loopje nemen met het algemeen belang. Als directe pendant treedt de overheid terug waar het gaat om de vestigingswetgeving. Deze wordt versoberd. Zo wordt de bedilzuchtige en voor sectorale deelbelangen àl te gevoelige bureaucratie binnen de perken gebracht.

Ook op andere gebieden begint een dergelijke herijking van het overheidsoptreden gestalte te krijgen. Telkens gaat het dan om een herijking niet zozeer van de doelen, maar wel van de middelen. Voorbeelden zijn te vinden in sommige bedrijfstakken (introductie marktwerking in de telecommunicatie en het openbaar vervoer) en ook wel - zij het in het algemeen nog zeer voorzichtig - in de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid. In de openbare financiën gaat het debat niet meer over vraagstimulering, maar wel over de samenstelling van de overheidsuitgaven en de veel te hoge collectieve lasten op arbeid met de funeste gevolgen van dien voor de prikkels in de arbeidsmarkt. Zo ontstaan de contouren van een offensief beleid gebaseerd op twee pijlers (zie Miljoenennota 1994): een stabiel macro-kader - monetaire soliditeit, laag financieringstekort - en een modern micro-beleid.

Met die nieuwe contouren zijn we er echter zeker nog niet. Bij een aantal van de reeds genomen initiatieven komt het nu aan op de uitvoering. Forse weerstanden van belangengroepen moeten nog worden getrotseerd.

Lastig is daarbij dat het beroep van de overheid op het algemeen belang in confrontatie met een specifieke belangengroep vaak weinig indruk maakt. Dat geldt zeker in ons land, waar de na-oorlogse micro-economische traditie gedurende de recente, sterk macro-geöriënteerde decennia grotendeels verloren is gegaan. Actiegroepen èn de publieke opinie zijn nog te weinig gevoelig voor een overheid die alert optreedt tegen onterechte privileges voor deelgroepen in de samenleving, of dit nu gaat om bepaalde ondernemers, verenigingsbestuurders, werknemers of uitkeringstrekkers.

Daarom moet een moderne traditie op het terrein van de marktordening weer worden opgebouwd. Dat is een absolute voorwaarde om Nederlands nieuwe economische beleid echt tot ontplooiing te kunnen brengen. Alleen langs die weg komen wij af van de vreselijke dooddoeners die nu zo vaak nog het debat beheersen. Het is niet produktief als beleidsdiscussies verzanden in non-discussies tussen enerzijds een extreem marktdenken (door critici al snel afgedaan met de allergrootste dooddoener: 'Amerikaanse toestanden') en anderzijds een extreem overlegdenken (afgedaan als een laatste stuiptrekking van de centraal geleide economie). Dergelijke discussies dragen bij aan de Hollandse praatcultuur, maar niet aan actie.

Een interessante ervaring in dit verband is opgedaan in Duitsland. Daar heeft een bijzondere regeringscommissie voor deregulering en mededinging een gedetailleerde analyse gemaakt van institutionele belemmeringen op het flexibel functioneren van markten, met concrete suggesties voor vergroting van het economisch aanpassingsvermogen en de groeidynamiek. Het aardige van het in 1991 uitgebrachte rapport is dat de sector-specifieke analyses worden voorafgegaan door een helder micro-economisch toetskader.

Daarbij golden drie uitgangspunten: (I) een regulering wordt afgeschaft wanneer deze niet nodig is om marktfeilen te corrigeren of om een niet-economische doelstelling van algemeen belang na te streven (particuliere privileges worden dan door de overheid niet meer beschermd); (II) een regulering wordt aangepast of afgeschaft als de voordelen niet opwegen tegen de kosten; en (III) indien mogelijk wordt een op zichzelf wenselijke regulering vervangen door een alternatief met minder marktverstorende werking en lagere kosten.

Tegen deze achtergrond is een breed scala sectoren systematisch tegen het licht gehouden. Per sector levert het rapport een beschrijving van de bestaande situatie, een analyse van de gronden voor regulering en een afweging van de daarmee gepaard gaande economische kosten, een vergelijking met het buitenland, en voorstellen voor bevordering van de groeidynamiek. Zo is niet alleen een heel concreet actieprogramma voor structuurversterkend micro-economisch beleid ontstaan, maar ook een analytisch kader voor het beleidsdebat waar in ons land een levende traditie zo pijnlijk ontbreekt.

Overigens werd de moderne micro-economische benadering al meteen bij de instelling van de Duitse regeringscommissie in praktijk gebracht. Belangenvertegenwoordigers werden niet in verlegenheid gebracht met een verzoek tot deelname: het rapport werd niet opgesteld door werkgevers, werknemers, bestuurders of ambtenaren in enigerlei officiële hoedanigheid, maar door een uitgebalanceerd gezelschap van onafhankelijke deskundigen. Nadat het rapport aldus vrij van de verkeerde prikkels tot stand was gebracht, werden de relevante belangenvertegenwoordigers er door de politiek pas bij betrokken in de implementatiefase.

Zoals gezegd groeit ook in Nederland de behoefte aan een nieuwe traditie, aan een aanvaard toetskader. Na de veelal generieke en dus meer anonieme initiatieven van de afgelopen jaren, zoals mededingingsbeleid en vestigingswetgeving, volgt nu de toepassing op specifieke sectoren. Dan gaat het om lastige dossiers zoals de binnenschippers, de notarissen, de specialisten en de telecommunicatie, om van de huisvesting, de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid maar te zwijgen.

Uit de concept-verkiezingsprogramma's blijkt dat de grote partijen zeker oor hebben naar voortzetting van het ingezette nieuw economisch beleid. Zo is het CDA van oordeel dat regelgeving door de overheid moet oproepen tot verantwoordelijkheid, niet tot betutteling en onmondigheid. Het accent in wet- en regelgeving dient te liggen op het scheppen van kaders en het stellen van normen. Men pleit voor voortzetting van de modernisering van het mededingingsbeleid en uitvoering van de herziene vestigingswetgeving, versterking van de marktwerking in gereguleerde sectoren zoals vervoer, openbaar vervoer, geneesmiddelen en telecommunicatie, en voor een gedegen economische toets op alle wetsvoorstellen met belangrijke economische effecten.

De PvdA spreekt van een nieuwe scheiding van verantwoordelijkheden tussen gemeenschap en individu, en tussen de staat, de markt en het particulier initiatief, dit in de context van een dynamische economie met meer rivaliteit. Gehekeld wordt het grote bestand van blokkerende wetten en afspraken (kartels) en gepleit wordt voor versterking van het mededingingsbeleid. De VVD wil meer flexibiliteit en marktwerking, meer concurrentie en dynamiek door deregulering. Volgens D66 moet de overheid streven naar vermindering van regeldruk op alle terreinen en moet het vestigingsbeleid nog krachtiger worden gemoderniseerd. In beginsel dient het mededingingsbeleid zo snel mogelijk een eind te maken aan alle onderlinge prijs- of marktafspraken. Totale afschaffing van de winkelsluitingswet verdient overweging.

Deze onvolledige bloemlezing laat zien dat het klimaat de afgelopen jaren is veranderd. De blokkade 'Amerikaanse toestanden' gaat hier niet meer op. Steeds meer komt het nu echter aan op concrete actie, met name op de moeilijke, want specifieke dossiers. Kernvraag daarbij zal zijn of de positie van de overheid als hoedster van het algemeen belang voldoende stevig is. Het zou mooi èn spannend zijn als Nederland het nieuw economisch beleid nu eens niet met tegenzin liet afdwingen door het buitenland - want dan blijven we achter de feiten aanlopen - maar zelf het offensief zou zoeken.

    • J.J.M. Kremers
    • Werkzaam bij het Ministerie van Financiën