Niet openbaar en niet confessioneel

Wie is de baas van het openbaar onderwijs? Hier en daar ontstaan experimenten om openbare scholen niet meer te laten besturen door de gemeente, maar door particuliere stichtingen.

Confessionele koepels vrezen ondermijning van het verzuilde onderwijsstelsel.

Gezocht: elf bestuursleden voor de gemeentelijke Stichting voor Openbaar Voortgezet Onderwijs. Belangstellenden dienen ""voorstander te zijn van het openbaar onderwijs'' en moeten onder meer in staat zijn ""op stimulerende wijze aan complexe ontwikkelingen sturing te geven''.

Aldus adverteerde de gemeente Almelo op 27 maart in verschillende regionale dagbladen. De gemeente wil een stichting oprichten die gaat fungeren als bestuur van de openbare brede scholengemeenschap Erasmus. Niet langer de gemeenteraad, maar particuliere burgers moeten in Almelo de belangen van het openbaar onderwijs behartigen. Inmiddels zijn zes bestuursleden "aangenomen', vijf anderen zijn voorgedragen door de ouders van de school en het plaatselijke bedrijfsleven. ""We voelen ons voortrekker op dit gebied'', zegt H. Kolk, onderwijsambtenaar van de gemeente.

Fusie-perikelen liggen in Almelo ten grondslag aan het experiment. In maart besloot de gemeenteraad unaniem om de drie openbare scholen - een MAVO, een VBO-school en een HAVO/VWO - te laten fuseren met een algemeen bijzondere VBO-school. De nieuwe school zou bestuurd worden door een zelfstandige stichting. Voordeel van zo'n constructie is dat het voor een bijzondere school aantrekkelijker wordt om te fuseren met een openbare school. Voor bijzondere scholen is de overgang van een eigen particulier bestuur naar directe bemoeienis door de gemeenteraad vaak een struikelblok.

Daarnaast maakt zo'n stichting een resoluut einde aan de "dubbele-petten'-problematiek in het openbaar onderwijs: de gemeente krijgt steeds meer algemene beleidstaken op het gebied van onderwijs die ook de bijzondere scholen betreffen, maar is tegelijkertijd bestuurder van de openbare scholen. Verder krijgen door een "bestuur op afstand' de openbare scholen meer armslag en kunnen ze flexibeler werken, onder meer op financiëel gebied. Een stichting opent ook de mogelijkheid van directe participatie van de ouders in het schoolbestuur, iets wat bij een direct bestuur door de gemeente natuurlijk vrijwel onmogelijk is. Als een groot voordeel van bijzondere scholen wordt vaak gezien dat het - per definitie particuliere - bestuur veel directer betrokken is bij het wel en wee op school. In het stichtingsmodel kan dit voordeel ook gaan gelden voor de openbare school.

Het Almelose experiment raakt echter het teerste punt van het Nederlandse verzuilde onderwijsbestel: de scheiding tussen openbaar en bijzonder onderwijs. De officiële reacties liegen er dan ook niet om. De Gelderse Gedeputeerde Staten spraken er een verbod over uit. De onderwijswetgeving, aldus de Staten, voorziet niet in een stichting als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs. De Onderwijsraad en de organisaties voor bijzonder onderwijs zijn om principiële redenen tegen. ""Als een school voor openbaar onderwijs door een privaatrechtelijke stichting wordt bestuurd, krijgt het alle kenmerken van bijzonder onderwijs. Dat is het einde van het huidige onderwijsbestel'', aldus G.H. Voortman, bestuurslid van de Nederlandse Protestants Christelijke Schoolraad (NPCS).

Inmiddels procedeert de gemeente Almelo bij de Raad van State tegen het verbod door de provincie. Het beoogde stichtingsbestuur functioneert voorlopig als een gemeentelijke adviesraad. Kolk beklemtoont dat Almelo het openbaar onderwijs niet ""loslaat''. ""De jaarrekening moet worden goedgekeurd door de gemeenteraad. Zes van elf bestuursleden, waaronder de voorzitter, èn de rector worden benoemd door de raad.''

Barsten in het front

Er gloort hoop voor de Almelose pioniers. In hun "Scheveningse beraad' met minister Ritzen maakten de confessionele koepelorganisaties juli dit jaar geen halszaak van de kwestie. Ze lieten wel vastleggen dat privaatrechtelijk bestuur van het openbaar onderwijs naar hun mening in principe ""niet passend in ons onderwijsbestel'' was, maar ze stemden toch in met de mogelijkheid een en ander ""op lokaal niveau'', om praktische redenen, anders aan te pakken.

De Tweede Kamer is daar in meerderheid - PvdA, VVD en D66 - zelfs sterk vóór. Alleen het CDA vreest dat met een particulier bestuurd openbaar onderwijs ""ons zeer evenwichtige onderwijsbestel'' in elkaar stort, aldus een nota van de fractie. Ter tafel ligt nu een initiatiefwetsvoorstel van D66-onderwijsspecialist A. Nuis om de wet zo aan te passen dat een stichting daadwerkelijk het bewind over een openbare school kan voeren. Nuis: ""Enige lokale onduidelijkheid in de scheiding tussen openbaar en bijzonder is acceptabel, omdat je zo tegemoet kan komen aan wensen van de lokale gemeenschap. Vroeger was alles duidelijk: iedereen was deel van een landelijke zuil. Nu bestaat die verzuiling niet meer, dus is het logisch dat je veel meer overlaat aan het lokaal niveau. Er is nu eenmaal steeds meer variëteit in de maatschappij, en dat komt tot uiting in de onderwijsstructuur.'' Het kabinet erkent die ontwikkeling inmiddels; begin deze maand besloot het een eigen wetsontwerp voor te bereiden, dat volgens betrokkenen sterk zal lijken op dat van Nuis.

Direct motief voor Nuis om zijn wetsvoorstel in te dienen was het ""acute probleem'' in Almelo. ""Maar het probleem speelt op minder acute wijze in veel middelgrote plaatsen, waar door de noodzaak tot schaalvergroting scholen moeten fuseren. Ik word geregeld opgebeld door gemeentebesturen, of het al een beetje opschiet.'' Bijvoorbeeld uit het Brabantse Uden, waar begin dit jaar de gemeente en lokale katholieke onderwijsbesturen besloten een stichting te vormen voor onderwijs dat tegemoet komt aan de behoefte van zowel katholieke als openbare scholen. Ook dat initiatief stuitte op fel verzet van CDA en koepels. Een verschil met Almelo is dat het nieuwe Udense schoolbestuur "algemeen bijzonder' zou worden en niet puur openbaar. Maar ook hier verboden Gedeputeerde Staten de gemeente het plan uit te voeren en ook hier ging de gemeente in beroep bij de Raad van State. In de tussentijd heeft Uden zijn toevlucht gezocht tot nog veel ingewikkelder constructies om de plaatselijke, met opheffing bedreigde openbare MAVO te redden. ""We gaan de MAVO nu overdragen aan een stichting waarin voorlopig alleen nog de katholieke besturen participeren maar die al wel aan de eisen voor openbaar onderwijs voldoet'', aldus wethouder Rüpp (onderwijs). Die eisen zijn levensbeschouwelijke pluriformiteit, non-discriminatie bij het toelaten van leerlingen en aannemen van docenten èn publieke invloed op het bestuur.

Afstand houden

Het had ook anders gekund. Al zo'n tien procent van de in totaal 221 openbare scholen voor voortgezet onderwijs wordt enigszins "op afstand' bestuurd, zo blijkt uit een recent onderzoek van het Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen (ITS) in Nijmegen. Het bestuur is dan ondergebracht bij een "gemeentelijke commissie', waarin vanaf 1994 ook niet-gemeenteraadsleden zitting mogen hebben, volgens de nieuwe gemeentewet. Maar deze bestuursvorm gaat Almelo niet ver genoeg. Kolk: ""De financiën van zo'n commissie blijven onderdeel van de gemeentelijke begroting. De raad behoudt het recht van heenzending. Verder is zo'n commissie geen zelfstandige rechtspersoon en kan ze dus ook niet zelfstandig contracten sluiten. Dat moet dan via de gemeenteraad of indirect via allerlei andere aparte stichtingen.'' Maar het belangrijkste bezwaar is dat de wethouder op die manier nog altijd te nauw betrokken blijft bij de openbare school.

Het argument voor de stichtingsvorm wint veld, erkennen ook de tegenstanders. ""Steeds meer deskundigen komen tot de conclusie dat aan de eis dat openbaar onderwijs "van overheidswege' moet worden gegeven ook wordt voldaan indien de openbare school wordt beheerd door een door de gemeenteraad opgerichte stichting'', schrijft de Onderwijsraad in zijn - zeer negatieve - advies aan minister Ritzen over Nuis' wetsvoorstel. Maar die deskundigen hebben ongelijk, vind de Raad. Want als een stichting het openbaar onderwijs bestuurt, komt wel degelijk de ""dominante beïnvloedingsmogelijkheid'' van de gemeente ""ernstig in het gedrang''. Schaalvergroting en ""autonomievergroting van scholen'' vormen volgens de Raad geen voldoende argument om het verzuilde bestel omver te werpen.

Afkeer van koepels

Ondanks hun voorzichtige opening in het "Scheveningse beraad", lijkt bij de onderwijskoepels de afkeer van het lokale gewoel intussen alleen maar toe te nemen. Alleen de kleine koepel van het algemeen bijzonder onderwijs, de Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag, steunt de vernieuwing van harte. De openbare "koepel', het Contactcentrum Bevordering Openbaar Onderwijs, is al aanzienlijk zuiniger met lof voor lokale initiatieven die de verzuilde verhoudingen doorbreken. ""Als een gemeente per se een stichting wil, moet dat kunnen. Maar die stichting moet dan wel duidelijk verbonden blijven aan de overheid, bijvoorbeeld doordat de gemeenteraad de begroting moet goedkeuren. En de burger moet bij een publiek orgaan terecht kunnen als hij klachten heeft. Op die manier heeft zo'n stichting geen meerwaarde en zal vanzelf weer sterven.''

De afkeer van de confessionele koepels is nog veel groter. B.M. Janssen, directeur van de katholieke koepel NKSR wijst elke "verbijzondering' van het openbaar onderwijs af. ""In feite vindt het openbaar onderwijs bij ons zijn felste voorstanders'', zegt hij. ""Er moet voor mensen die dat willen altijd de mogelijkheid zijn om voor echt openbaar onderwijs te kiezen. De vraag is wie aan de bron staat van die merkwaardige mengvorm van het private bestuur van een openbare school. Dat zijn niet de ouders, maar meestal - zoals bijvoorbeeld in Uden - een groep docenten en een bestuur, die op die manier de school overeind proberen te houden. Daar zit heel veel personeelsbeleid achter. Dat werkt vertroebeling van de discussie in de hand.''

G.H. Voortman van de protestantse koepel NPCO is het met zijn katholieke evenknie eens: ""Openbaar moet ècht openbaar blijven. Je kunt dan wel in algemene termen de materiële kenmerken van openbaar onderwijs, zoals non-discriminatie, in de statuten vastleggen maar in concrete gevallen moet toch de overheid aanspreekbaar blijven. Anders kom je vrij snel in een systeem waarin de invloed van de ouders op het geheel hetzelfde wordt als in het bijzonder onderwijs. Dat achten wij in strijd met de grondwet en het einde van het duaal bestel.''

Nuis verwerpt die kritiek. ""In mijn wetsvoorstel staat dat de gemeente op elk moment de macht weer aan zich kan trekken, als het misgaat. Dat lijkt me voldoende greep op stichting. En als blijkt dat deze passage geen voldoende waarborg biedt, nou, dan kan er nog wel wat bij.''

En wat zegt het ministerie? Onderwijsambtenaren werken inmiddels aan een verruiming van de wet. ""De belangrijkste kwestie is niet welke bestuursvorm het openbaar onderwijs moet hebben, maar hoe een gemeente wil werken'', omschreef secretaris-generaal M.H. Meijerink onlangs op een symposium de uitgangspunten. ""Daarom moet er geen inperking van de mogelijkheden komen maar juist een uitbreiding. De gemeente moet maar bepalen wat er gebeurt. Dreigt er dan een verwilderde tuin? Nee, er zijn nog zo veel instrumenten ter versterking van de uniformiteit dat we ons daar maar geen zorgen over hoeven te maken. We moeten iets afdoen van de uniformiteit ten behoeve van de vernieuwing.''

    • Hendrik Spiering