Reconstructie van het sociaal beleid

Het ene na het andere instituut van onze verzorgingsstaat moet er aan geloven. In maart 1992 publiceerde de Algemene Rekenkamer een rapport waarin een vernietigend oordeel werd geveld over het toezicht van de Sociale Verzekeringsraad op de uitvoering van de sociale zekerheid. Dit rapport had een schokeffect op de Tweede Kamer, die tot het besluit kwam een parlementaire enquête te houden. Dat onderzoek leidde tot de conclusie dat de poortbewakers tot de sociale zekerheid, de uitvoerders en de toezichthouders allen zijn tekortgeschoten.

Vervolgens verscheen het rapport van de commissie Van der Zwan dat de sociale diensten in gebreke stelde bij de uitvoering van de Algemene Bijstandswet. Nu komt de Algemene Rekenkamer weer met een rapport waarin de arbeidsbureaus wordt aangewreven te falen bij het begeleiden van langdurig werklozen.

Je kunt je de vraag stellen waar dit offensief tegen de sociale instituties vandaan komt. Het zijn toch de politieke partijen zelf die al die instituten en wetten waaruit ze zijn voortgekomen in het leven hebben geroepen. De verzorgingsstaat is het produkt van het grote compromis tussen de conventionele, liberale en sociaal-democratische stromingen dat ons land decennia lang een staat van sociale vrede heeft geschonken. Waarschijnlijk zit daar nu juist de wortel van het kwaad dat over ons is gekomen.

Te weinig is de politiek er zich van bewust geweest dat er sociale grenzen zijn aan de uitvoering van het beleid op het gebied van de sociale zekerheid. Romke Jan van der Veen heeft daar een onderzoek in gesteld, dat een helder inzicht geeft in de sociale construtie van het beleid. In zijn boek De sociale grenzen van beleid (1990) stelt hij dat een te juridische of te rationalistische benadering van de werking en uitvoering van overheidsbeleid een vertekend beeld geeft van de werkelijkheid van sociaal beleid. De besluitvorming door uitvoerend ambtenaren, de verdelingsgevolgen en de wijze waarop het gedrag van burgers door overheidsbeleid wordt beïnvloed, zijn niet het resultaat van een logisch, rationeel proces, maar komen tot stand in een proces dat veeleer te karakteriseren valt als sociaal.

Bij het verstrekken van uitkeringen moeten de uitvoeringsambtenaren rekening houden met de omstandigheden van de individuele cliënten. Om dat mogelijk te maken staat de wet hen een zekere beslissingsvrijheid toe. Dit is in het bijzonder een kenmerk van de gemeentelijke sociale dienst bij de uitvoering van de Algemene Bijstandswet. Van der Veen stelt vast dat de discrepantie tussen de mogelijkheden die de bijstandsambtenaren hebben en dat wat ze eigenlijk zouden moeten doen om een uitkering verantwoord te verstrekken een zekere mate van onverschilligheid in de hand werkt. Hij noemt dat een begrijpelijke en rationele uitleg voor bijstandsambtenaren uit het conflict waarin zij onvermijdelijk terecht komen, maar een uitweg die haaks staat op de bedoeling van de wet.

Sociaal beleid in een moderne verzorgingsstaat is per definitie complex en afhankelijk van maatschappelijke ontwikkelingen. Hierdoor zijn, volgens Van der Veen, de mogelijkheden van een formeel-legalistische benadering van de vormgeving en uitvoering van sociaal beleid begrensd. Hij ziet een groeiende kloof tussen het in de regels vastgelegde doel van het beleid en de feitelijke resultaten.

De organisaties die Van der Veen heeft onderzocht - sociale diensten, Gemeenschappelijke Medische Dienst en bedrijfsverenigingen - konden nauwelijks een bijdrage leveren aan het recht op arbeid van de cliënten. Dit betekent dat uitvoeringsorganisaties cliënten bevestigen dat zij maar weinig mogelijkheden hebben om te ontsnappen uit de situatie van uitkeringsafhankelijkheid.

Deze situatie wordt gekenmerkt door onmacht, afhankelijkheid van de beslissingen van anderen, zwakke relaties tussen lotgenoten en een weinig gerespecteerde maatschappelijke positie. Uit deze kenmerken van de maatschappelijke positie moeten zowel de sociale vergelijkingen, het strategisch gedrag als de rechtvaardigheidsoverwegingen van de cliënten worden verklaard.

De processen die hieruit voortvloeien ondermijnen de waarden en normen van het systeem waarop het is gebaseerd. Volgens Van der Veen is het stelsel van sociale zekerheid wel in staat het recht op uitkering te verwerkelijken, maar veel minder om het recht op arbeid waar te maken en om de daarbij behorende plichten te effectueren.

Dit is ook de reden waarom de politiek nu tot het inzicht is gekomen dat het sociale beleid moet worden gereconstrureerd. Daarom is de mars door de instituten begonnen. Dit is zeker terecht, maar tegelijkertijd verschanst de politiek zich in de stelling dat zij het sociale beleid moet afschermen tegen het strategisch gedrag van de calculerende burger. Het sociale beleid versmalt zich daardoor tot fraudebestrijding. Het nieuwe, harde arbeidsethos dreigt de balans tussen rechten en plichten te doen doorslaan in de richting van arbeidsdwang zonder dat daar een effectief werkgelegenheidsbeleid aan ten grondslag wordt gelegd.