Knuffelcultuur tussen Justitie en aanklagers; Het OPENBAAR MINISTERIE onderzocht

Minister Hirsch Ballin van justitie is vorige week akkoord gegaan met een onderzoek naar het functioneren van het openbaar ministerie, onder meer naar aanleiding van geruchtmakende heenzendingen van veroordeelden en vormfouten bij dagvaardingen. Prof.mr. H. de Doelder denkt niet dat het onderzoek iets verrassends zal opleveren. En als de adviezen moeten worden opgevolgd kost dat de politiek geld. “Een heel bevredigende uitkomst voor het departement.”

De kermisexploitant gaf valse aandelen uit, rommelde met hypotheken en vervalste koopaktes, ontfutselde bedrijven zonder te betalen werkbanken, rolsteigers, printers en faxen. Het onderzoek naar zijn handel en wandel duurde langer dan een jaar en kostte miljoenen guldens. Er werden vele getuigen gehoord op Aruba, waar de man enkele duistere transacties had afgewikkeld. Telefoons en faxen werden maandenlang afgetapt. De "tapjournaals' besloegen 57 ordners, genoeg om een kleine verhuiswagen te vullen.

Alle tijd, geld en moeite dreigde vorige week voor niets te zijn, want het OM maakte tijdens het vooronderzoek een reeks fouten. De raadsman van de verdachte werd onvoldoende of te laat op de hoogte gebracht van de vorderingen in het onderzoek. Correspondentie werd naar de verkeerde advocaat gestuurd. Faxen werden afgetapt op een moment dat dit wettelijk nog niet was toegestaan. Telefoongesprekken tussen advocaat en cliënt werden afgeluisterd.

Of het gebrekkige vooronderzoek voor de rechter aanleiding zal zijn het OM in deze zaak niet ontvankelijk te verklaren, is nog niet zeker. Maar een rechter verwacht tegenwoordig, zo heeft het OM zelf geconstateerd, “impeccabel werk”. Een Limburger die wordt gearresteerd met een kilo cocaïne en een berg XTC-pillen, gaat vrijuit als op zijn dagvaarding is verzuimd te vermelden waar hij moet voorkomen. Een Alkmaarse neo-nazi gaat vrijuit als de officier van justitie hem niet tijdig meldt dat het gerechtelijk vooronderzoek is afgesloten. Een echtpaar dat in cocaïne handelt, gaat vrijuit als een hulpofficier vergeet in te vullen waarvan ze worden verdacht.

Fouten bij het heenzenden van verdachten, bij het aanmaken van dagvaardingen of in het vooronderzoek krijgen tegenwoordig royale publiciteit. Het OM ligt onder vuur. Justitie hoopt dat de recente voorstellen van een commissie een oplossing voor de fouten bieden: schrap een deel van die onhandige juridische voorschriften. Want vrijlaten van verdachten die evident schuldig zijn, schaadt het vertrouwen in het justitieel apparaat.

Minister van justitie Hirsch Ballin heeft vorige week niettemin zijn fiat gegeven aan een onderzoek naar het functioneren van OM. Akkoord, het is nog geen slagvaardig apparaat, maar een “totaal vastgeroeste organisatie” is het nu ook weer niet, aldus de minister in de Tweede Kamer. En op 92,6 procent van de aan de rechter voorgelegde zaken volgt nog altijd een schuldigverklaring, citeerde Hirsch Ballin uit het jaarverslag 1992 van het OM.

Het is de vraag of de toekomstige onderzoekscommissie kritischer over het functioneren van het OM zal zijn dan de aanklagers zelf. Die hebben begin dit jaar al de hand in eigen boezem gestoken in het rapport "Het OM om', geschreven door de "Stuurgroep versterking openbaar ministerie' onder leiding van de Amsterdamse procureur-generaal mr. R.J.C. Graaf van Randwijck. Het OM maakt te veel fouten en onderschat het belang daarvan, zo stelt de stuurgroep. Want vormfouten zijn allang geen incidenten meer: “Laten we eerlijk zijn: als men met de stofkam door een willekeurige politierechterzitting gaat, zal niemand van ons verbaasd zijn als daarin verschillende min of meer ernstige fouten zitten, die voor rekening van het parket komen.”

Nu lijken de ambities van het OM de laatste jaren sneller gegroeid dan de organisatie. Het OM moet het bestuur en de politiek assisteren bij het uitstippelen van het strafrechtelijk beleid, de politie sturen, een rol spelen in de slachtofferhulp, verdachten aanklagen en een cel voor ze vinden. De taken van de officier dijen navenant uit: naast aanklager wordt hij bestuurder, manager, specialist in onderdelen van het strafrecht, diplomaat als hij in het buitenland wordt gedetacheerd. En de centrale rol in het strafrecht die het OM zichzelf toemeet, heeft als consequentie dat de officier altijd schuldig is als het ergens in het strafrechtelijk traject spaak loopt. Zelfs als het niet zijn schuld is.

Hoe functioneert het openbaar ministerie, en waarop zou een extern onderzoek gericht moeten zijn? Vier strafrechtdeskundigen over het openbaar ministerie: prof.mr. M. Vladimiroff, hoogleraar economisch strafrecht aan de RIjksuniversiteit Utrecht, prof.dr. C.F. Rüter, hoogleraar strafwetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam, prof.mr. H. de Doelder, hoogleraar strafrecht aan de Erasmus Universiteit en prof.mr. T.M. Schalken, hoogleraar strafrecht en strafprocesrecht aan de Vrije Universiteit.

Minister Hirsch Ballin wil een “uitgebalanceerd beeld” krijgen van de rol van vormfouten. Hoe belangrijk zijn die?

De Doelder: “Niet het aantal, maar de aandacht voor vormfouten neemt toe. Vroeger bleven fouten in de gerechtelijke sfeer hangen, nu krijg je meteen Kamervragen en artikelen. De rechter bekijkt het werk van de officieren van justitie ook kritischer dan vroeger. Wanneer de officier meer tegen het bestuur en de politie aanhangt, verliest hij aan geloofwaardigheid als magistraat. De rechter voelt zich des te verantwoordelijker voor een zorgvuldige procesgang.”

Rüter: “Vormfouten zijn platvloerse zwaktes, waar met wat administratieve maatregelen wat aan te doen valt. Natuurlijk is het OM geen sterke organisatie. Automatiseren verloopt er traag en stroef. Aan de andere kant is de verhouding tussen het aantal zaken en de beschikbare middelen scheef. Als de officier 's morgens op zijn bureau komt, is zijn stapel dossiers weer een meter hoger. Na een dag hard werken haalt hij daar 75 centimeter vanaf. Een apparaat dat in een voortdurende race tegen de klok is verwikkeld, levert geen goed werk af. Je krijgt een situatie als in de vroegere USSR. Alles draait om de produktiequota. Honderd auto's zijn honderd auto's. Of ze ook nog rijden, is iets anders.”

Wladimiroff: “Een advocaat kent een dossier van kaft tot kaft, bij het OM raken er steeds nieuwe officieren in verschillende fases bij betrokken. En dan worden ze op de zitting opeens geconfronteerd met fouten. Onvoldoende betrokkenheid bij een dossier speelt een rol, werkt slordigheid in de hand.”

Als het OM overbelast is, moet het dan niet meer geld, meer middellen en meer personeel krijgen?

Wladimiroff: “Naar internationale maatstaven is het aantal officieren in Nederland lachwekkend klein, terwijl de kwaliteit van de advocatuur is toegenomen. Het is alsof je een elftal advocaten op een voetbalveld tegen vijf officieren zet. Dan wekt het geen verbazing als wordt gezegd: laten we de regels maar wat versoepelen, zodat vormfouten niet zo fataal zijn. De buitenspelregel geldt niet voor officieren, zij mogen de bal ook met de hand spelen. Ik speel als advocaat liever tegen elf officieren, maar wel met gelijke regels.”

De Doelder: “Uitbreiding van het OM is niet zinvol. De paradox is bekend: hoe meer officieren, hoe meer misdaad. Als het OM groter en onherkenbaarder wordt, neemt de macht van het apparaat niet automatisch toe. Een officier heeft weinig gezag als hij bij een telefoontje moet uitleggen: "ik ben die en die, officier van justitie'. Het gezag van een magistraat is veel groter als iedereen meteen weet wie hij is.”

Schalken: “Het OM is gefixeerd op cijfers. We moeten een andere infrastructuur hebben, om nog meer zaken te kunnen verwerken. Door die fixatie op aantallen geven ze het minsterie van justitie de kans om nog meer werk op het bord van het OM te schuiven.”

Schort er iets aan de taakopvatting van het OM?

De Doelder: “De officier stelt zich op als manager en bestuurder. Er wordt nu al gezegd: officieren die strafzaken leuk vinden, moeten ook een kans op een loopbaan hebben. De wereld op zijn kop. Het OM moet terug naar haar ambacht: zaken voorbereiden, verdachten aanklagen en goede dagvaardingen schrijven.”

Wladimiroff: “Een opsporingsambtenaar streeft naar een oplossingspercentage van honderd procent. Hij is bereid daarvoor de grenzen van de wet af te tasten. De taak van de officier was traditioneel de politie aan die grenzen te herinneren: "zo doen we dat niet in Nederland'. Maar in plaats daarvan wordt het OM de juridische buitendienst van de politie, die meedenkt over hoe de grenzen verlegd kunnen worden. Dan wordt er weer zonder toestemming een woning binnengedrongen en illegaal bewijs verzameld en moet de rechter daar een stokje voor steken. En dan krijg je vanuit het OM weer zo'n noodkreet. "Als dit niet eens mag, verliezen we de strijd tegen de misdaad'. Terwijl hun taak is het wetboek te kennen en te handhaven.”

Waardoor raakt het OM overbelast?

Rüter: Nederland was gezegend met een ononderbroken reeks ministers van justitie die begrepen dat het strafrecht pas in allerlaatste instantie kan worden ingezet. Met die traditie heeft de huidige minister gebroken. Hij laat zijn OM gebruiken om de vissersvloot te saneren, om het carpool-beleid te handhaven, als incassobureau van trein en tram. We zorgen er niet voor dat we een sociale dienst hebben die uitkeringen geeft aan mensen die dat verdienen, maar verwachten de boel op te lossen met vervolging van fraudeurs. Bestuurlijke problemen worden zo tot strafrechtproblemen gemaakt.''

“In het begin zag het OM wel wat in het beleid Hirsch Ballin. Het moest allemaal wat strakker, regels moesten worden nageleefd. Maar nu begint men door te krijgen dat de zaak vastloopt doordat het strafrecht op de meest lichtzinnige manier wordt ingezet. Wat het OM nodig heeft is een manager met gevoel voor rechtsethiek, wat het heeft is een ethicus zonder gevoel voor management of strafrecht. We hebben op dit cruciale moment een minister die denkt dat de samenleving zich aanpast als hij een wet maakt.”

Schalken: “Ik heb in het verleden aandacht gevraagd voor de knuffelcultuur tussen het departement van justitie en de top van het OM, de vergadering van procureur-generaals die het vervolgingsbeleid uitstippelt. Die moeten eens een keer "nee' leren zeggen tegen de minister: "Een mooi voorstel om ook dit nog eens met prioriteit te gaan vervolgen. Maar we doen het niet. Geef maar een dienstbevel.' Dan kan de Kamer er tenminste vragen over stellen en komt de discussie over prioriteiten waar die hoort te liggen: in de politiek.”

Wat verwacht u van het onderzoek naar het openbaar ministerie?

De Doelder: “Ik denk dat ze het onderzoek richting managment duwen. Dat zal niets verrassends opleveren, want er zijn al zoveel adviesbureaus door het OM heen gelopen. Dus krijg je iets in de sfeer van: die en die aanbeveling is indertijd onvoldoende nagevolgd. En wil het OM deze taken vervullen, dan moet de politiek meer geld geven. Een heel bevredigende uitkomst voor het departement.”

Rüter:“We moeten de taakstelling van het OM naast de taakuitoefening leggen. Wat moet het OM doen en hoe doet het dat. Dan zullen we zien dat het OM wordt geplaagd door een eindeloos uitdijende lijst van prioriteiten, die het zich door de politiek laat opdringen. Nu weer die ongehoorde dommigheid om zo'n niet hanteerbaar verbod op verkoop van softdrugs in koffieshops aan buitenlanders te laten onderzoeken.”

Schalken: “Ik bepleit een brede, parlementaire enquête naar de hele keten van rechtshandhaving. Want de feiten zijn simpel: in vijftien jaar zijn de kosten verviervoudigd, terwijl het ophelderingspercentage van misdrijven naar een dramatisch dieptepunt van 19 procent is gedaald. Justitie heeft veel te laat gereageerd op ontwikkelingen in de criminaliteit.”

    • Coen van Zwol