Senaat en grondwet

DWARS DOOR ALLE controverses heen tussen Eerste Kamer en regering over diverse wetsvoorstellen speelt nu ook de discussie over vervroegde ontbinding van de Eerste Kamer.

Met het oog op een aantal grondwetswijzigingen wil minister Dales van binnenlandse zaken de senaat volgend jaar tegelijk met de Tweede Kamer ontbinden, een jaar eerder dan normaal. In een brief aan minister Dales heeft Eerste-Kamervoorzitter Tjeenk Willink deze week namens alle fractievoorzitters laten weten niets voor een dergelijke ontbinding te voelen. Er leek hierdoor wederom een conflict te ontstaan, zij het dit keer niet van inhoudelijke maar van staatsrechtelijke aard. Leek, want minister-president Lubbers heeft gisteren na afloop van de ministerraad gezegd over deze kwestie “geen messen te zullen trekken”. In feite heeft hij hiermee al toegegeven aan de opstandige senatoren. Jammer, want het gaat hier om een principiële kwestie.

Er is het vaste gegeven dat wijzigingen van de grondwet tweemaal de Tweede en Eerste Kamer moeten passeren. De eerste maal dient het betreffende voorstel door beide Kamers met een gewone meerderheid te worden aangenomen, de tweede maal door een nieuw gekozen Tweede en Eerste Kamer met een twee derde meerderheid. De reden voor deze omslachtige constructie is duidelijk: de grondwet kan niet 'zomaar' worden gewijzigd en bovendien is door de dubbele behandeling de theoretische mogelijkheid ingebouwd dat de kiezers zich over voorgestelde wijzigingen kunnen uitspreken. Aan de definitieve behandeling gaan immers altijd verkiezingen vooraf: rechtstreekse voor wat betreft de Tweede Kamer en getrapte waar het om de Eerste Kamer gaat.

DE TWEEDE KAMER wordt volgend jaar mei in verband met de reguliere verkiezingen ontbonden. Vanwege de grondwetswijzigingen wil minister Dales de Eerste Kamer eveneens in mei, een jaar eerder dan de voorziene termijn, ontbinden.

Op het eerste gezicht lijkt het voornemen van de minister nogal gekunsteld. Voor de samenstelling van de niet rechtstreeks gekozen Eerste Kamer maken vervroegde verkiezingen namelijk niets uit. Zolang de voor de verkiezing van senatoren verantwoordelijke Provinciale Staten ongewijzigd blijven, zal er niets veranderen. Aangezien de verkiezingen voor de Provinciale Staten pas in 1995 zijn voorzien, is dus te verwachten dat de nieuwe Eerste Kamer van volgend jaar mei qua politieke samenstelling een kopie zal zijn van de oude Kamer.

Waarom dan toch die haast? Waarom niet gewacht totdat de Eerste Kamer een jaar later volgens het reguliere tijdschema zou zijn vernieuwd? De twee grondwetswijzigingen die aan de orde zijn, hebben geen van beide een echt spoedeisend karakter. De voorgenomen afschaffing van de dienstplicht wordt pas in 1998 effectief, terwijl de vervangingsregeling voor zwangere Kamerleden niet valt of staat bij een latere invoering. Moet om deze twee zaken gehandeld worden op een wijze die niet in overeenstemming is met de bedoeling van de grondwet, zoals Eerste-Kamervoorzitter Tjeenk Willink in zijn brief aan minister Dales stelt?

Op de manier waarop de Eerste Kamer het voorstelt, lijkt de houding van minister Dales een vorm van dwingelandij. Maar toch kan de minister haar voornemen verdedigen met een beroep op dezelfde grondwet. Het dispuut tussen senaat en minister is terug te voeren op de uitleg van artikel 137, derde lid van de grondwet, waarin staat dat bij een herziening van de grondwet de Kamers der Staten Generaal moeten worden ontbonden. Betekent dit uit 1848 daterende artikel nu dat beide Kamers tegelijk moeten worden ontbonden of niet? Ja, zegt de minister; nee, zegt de Eerste Kamer.

EXACT DEZELFDE discussie speelde in 1985 tussen de toenmalige minister van binnenlandse zaken Rietkerk en de senaat. Ook hij wilde toen met het oog op grondwetswijzigingen de Eerste Kamer vervroegd ontbinden tegelijk met het einde van de reguliere termijn van de Tweede Kamer. Besloten werd de vraag voor te leggen aan de Raad van State. Dit college oordeelde uiteindelijk in een uitvoerig advies dat het niet in overeenstemming is met de bedoeling van de grondwetgever als beide Kamers nièt gelijktijdig worden ontbonden en gaf daarmee het kabinet gelijk. Met andere woorden: er is in 1985 recht gesproken over een grondwetsartikel dat inderdaad voor meerdere uitleg vatbaar is. Nieuwe argumenten zijn er sindsdien niet meer bijgekomen en evenmin is er sprake van gewijzigde omstandigheden.

Het had er deze week alle schijn van dat de Eerste Kamer alsnog haar gelijk wilde halen, dat zij in 1985 niet kreeg. Als extra drukmiddel diende het omfloerste dreigement dat men de eerste ronde van de voorgestelde grondwetswijzigingen zodanig zou vertragen dat het door het kabinet voorziene tijdschema toch niet werd gehaald.

PREMIER LUBBERS heeft gisteren aan die druk toegegeven. Het verschil tussen de uitleg van het kabinet en die van de Eerste Kamer bedraagt zes maanden, en daarvan wilde hij geen prestigezaak maken. In het onderhavige geval gaat het inderdaad slechts om zes maanden, maar de Raad van State stelde in 1985 vast dat de toch al langdurige grondwetherzieningsprocedure volgens de uitleg van de Eerste Kamer ook gemakkelijk drie jaar langer kan duren. Bovendien wees de Raad van State op het niet geheel academische probleem dat ontstaat wanneer als gevolg van een kabinetscrisis vervroegde verkiezingen voor de Tweede Kamer worden gehouden en de Eerste Kamer zich nog niet over de grondwetsherziening heeft gebogen. Dan moet de hele procedure van voren af aan beginnen.

Kortom, minister Dales had goede redenen om de Eerste Kamer vervroegd te ontbinden. Dat het kabinet tot volgend jaar mei nog de nodige 'gewone' zaken met de Eerste Kamer moet doen, zal ongetwijfeld een rol hebben gespeeld bij de snelle buiging naar de senatoren. Bij dit soort vragen van principiële aard hoort echter geen politiek bepaald pragmatisme.