De Bijlmerramp en de uitbreiding van Schiphol

Op 4 oktober was het een jaar geleden dat een El Al-vliegtuig neerstortte in de Bijlmer. De omvang van de daardoor veroorzaakte ramp heeft er veel mee te maken dat een aantal vliegroutes van en naar Schiphol dicht bewoond zijn.

Tegen de achtergrond van de Bijlmerramp zou men verwachten dat bij het smeden van plannen voor de uitbreiding van Schiphol alles wordt gedaan om het calamiteitenrisico te beperken. Uit brieven van minister-president Lubbers en de directeur-generaal van de Rijks Luchtvaartdienst, geschreven op 29 september jongstleden, blijkt echter dat daarvan geen sprake is.

Dit is al te meer merkwaardig omdat de regering op papier beschikt over een toepasselijk veiligheidsbeleid. Dit is onder de titel "Omgaan met risico's', vastgelegd in een bijlage van het Nationaal Milieubeleidsplan (1989). Een van de belangrijkste onderdelen van "Omgaan met risico's' wordt gevormd door risicolimieten, risiconiveaus voor derden, zoals omwonenden, die niet mogen worden overschreden.

Deze risicolimieten zijn vastgelegd voor twee soorten risico's, het individueel risico en het groepsrisico. Het individueel risico is de sterftekans per jaar voor een derde als gevolg van een bepaalde activiteit. De risicolimiet voor dit risico verschilt voor bestaande en nieuwe situaties. Voor bestaande situaties is de risicolimiet één op de honderdduizend (10-), voor nieuwe situaties (bijvoorbeeld rond een nieuw te bouwen chemische fabriek) één op de miljoen (10-).

Bij het groepsrisico gaat het om de jaarlijkse kans dat er in één keer een groep dodelijke slachtoffers is ten gevolge van een bepaalde activiteit. De limiet voor het groepsrisico tilt extra zwaar aan rampen waarbij grote aantallen slachtoffers vallen.

Sinds het ongeluk met het El Al-vliegtuig in de Bijlmer is het duidelijk dat Schiphol een groepsrisico met zich meebrengt dat ver ligt boven de limiet van "Omgaan met risico's'. Het ligt dan ook voor de hand dat aan het groepsrisico ten gevolge van de uitbreiding van Schiphol een strenge limiet wordt gesteld.

De minister-president en minister Maij zien dat echter anders. Dit blijkt uit brieven van mr. J.W. Weck, directeur-generaal van de Rijks Luchtvaartdienst en de premier betreffende de totstandkoming van de Planologische Kernbeslissing (PKB) over de uitbreiding van Schiphol. Op 29 september jl. schrijft mr. Weck, namens minister Maij, in een notitie voor de minister-president:

"Groepsrisico wordt in de PKB deel 1 niet gehanteerd als aanvullend instrument op het IR (individueel risico). Aangekondigd wordt dat het risicobeleid op dit punt nog onvoldoende is uitgekristalliseerd en dat de mogelijkheid bestaat dat de regering, mede op basis van inspraakreacties, hierover in een later stadium (PKB deel 3) een nader standpunt inneemt.'

Op dezelfde dag schrijft Lubbers aan de bewindslieden Van Rooij (Economische zaken), Maij (Verkeer en Waterstaat) en Alders (VROM). "Waar in het voorstel van de minister van VROM het zogenaamde groepsrisico geplaatst wordt in de context van rampenbestrijdingsplannen, zal in overleg nagegaan worden wat dit betekent voor de ruimtelijke ordeningsplannen zoals deze geëxpliciteerd moeten worden in de PKB (-procedure).'

Samengevat: een limiet voor het groepsrisico zal door dit kabinet bij de beoordeling van de uitbreidingsplannen voor Schiphol niet worden gebruikt.

Bewoningsvrije zone

Waar men van regeringswege wel iets mee wil doen zijn de limieten voor het individueel risico, dat wordt afgekort als "IR'. Minister-president Lubbers formuleert het in de brief aan zijn kabinetscollega's als volgt:

"De werkzaamheden worden voortgezet op basis van het handhaven van de grenzen voor het IR. Daarbij wordt uitgegaan van de eis (. . .) tien tot de min vijfde, waarbij de bewoningsvrije zone zoveel mogelijk de hierbij behorende contour volgt. In feite gaat het hier dan om een grove interpretatie van deze norm omdat immers een aantal woningen oplopend van circa 380 tot circa 440 zich dan toch binnen deze contour bevindt. Met betrekking tot deze woningen is dan het uitgangspunt dat hiervoor een oplossing gevonden moet zijn op een zodanig tijdstip dat dit op orde is voor het eind van de planperiode (2015).'

Mr. Weck antwoordt daarop namens minister Maij:

"Accoord. Met betrekking tot de laatste zin is afgesproken dat nagegaan zal worden wat de consequenties zijn van volledige amovering om alsdan vast te stellen of dit een acceptabel uitgangspunt is.'

Anders gezegd: hoewel de uitbreiding van Schiphol aanleiding geeft tot een nieuwe situatie doet men net alsof er uitsluitend sprake is van een bestaande situatie. Vervolgens wordt de bijpassende risicolimiet niet serieus genomen. Dit leidt tot een bewoningsvrije zone met woningen. Deze zouden moeten worden gesloopt maar Lubbers wil deze sloop vooruitschuiven en Maij wil de bewoningsvrije zone als het even kan bewoond laten.

Indien men er vanuit gaat dat de uitbreiding van Schiphol leidt tot een nieuwe situatie dan moet een risicolimiet van 10- worden gebruikt. Lubbers wil daar niet aan en heeft het in zijn brief over ""ruimtelijke beperkingen die bedoeld zijn om in de plaats te komen van de 10- contour''. Deze zullen in overleg tussen VROM en EZ verduidelijkt worden. Ook Weck gaat in zijn schrijven aan de premier in op de risicolimiet voor nieuwe situaties:

""Uit de berekeningen blijkt dat voor 2015 ruim 5300 woningen binnen de 10- contour liggen op basis van het woningbestand van 1990. Door natuurlijk verloop, amovering en aanpassing van het model zal het aantal feitelijk minder zijn. Binnen de 10- contour zal standstill benaderd kunnen worden (. . .) Het is dan ook niet noodzakelijk en wenselijk om uit een oogpunt van externe veiligheid (. . .) nog nieuwe aanvullende planologische beperkingen op te leggen op basis van een IR contour''.

Samengevat: volgens de Rijks Luchtvaartdienst is de omgeving veilig genoeg en de premier leidt wat betreft het Nationaal Milieubeleidsplan aan een ernstig geheugenverlies.

Andere banen

Uit hetgeen er over de risico's van het vliegen op Schiphol is gepubliceerd is duidelijk dat er twee belangrijke manieren zijn om de kans op calamiteiten van het type Bijlmerramp beduidend te verminderen.

Een eerste mogelijkheid is de aanleg van een parallelle Kaagbaan. De tweede manier is de aanleg van een nieuwe baan die ongeveer 4 kilometer zuidelijker ligt dan de (5P) baan, waartoe de regering in juli jongstleden in beginsel besloten heeft. De brieven van Lubbers en Weck maken duidelijk dat men zeer ver weg is van het benutten van deze mogelijkheden. Weck schrijft: ""De aanleg van een parallelle Kaagbaan is uit het oogpunt van externe veiligheid (. . .) niet noodzakelijk''.

Lubbers' brief maakt duidelijk waar de schoen wringt. De ministeries van Economische zaken en Verkeer en Waterstaat zien het gebied waar de parallelle Kaagbaan moet komen "als kostbare ruimte voor de expansie van Schiphol in ruime zin'. Ook wil Lubbers "de hoofdroute van het banenstelsel (5P)' voorshands blijven volgen.

Kortom: de minister-president en minister Maij hebben kennelijk niets geleerd van de Bijlmerramp. Indien deze lijn wordt voortgezet is er een goede kans dat we rond Schiphol nog een keer een vliegtuigramp zullen beleven die vergelijkbaar is met het ongeluk van 4 oktober 1992.

    • Lucas Reijnders