Te strenge normen schaden acceptatie milieubeleid

Ter bescherming van mens en milieu stelt de overheid normen op: waarden voor de toegestane uitstoot, straling of verontreiniging.

Dat is een goede zaak, zegt VNO-voorzitter Rinnooy Kan, maar dan moeten die normen wel te halen zijn. Nu ziet de overheid zich te vaak genoodzaakt tot een pijnlijke terugtocht.

Ondernemers zijn het erover eens dat het kabinet een krachtig milieubeleid moet ontwikkelen. Ook stemmen ze in met het feit dat een dergelijk beleid betekent dat er grenzen worden getrokken. Maar wij moeten helaas constateren dat het met de milieuhygiënische normstelling soms droevig is gesteld. Ik geef enkele voorbeelden.

Om te beginnen: smog. In 1989 werd het voorjaar gekenmerkt door enkele smogperiodes. De verzamelde Commissarissen der Koningin stelden toen een "handreiking' op waarin de mogelijkheid tot het stilleggen van het verkeer werd geopperd. VNO en NCW hebben onmiddellijk gewezen op de ingrijpende economische en maatschappelijke consequenties daarvan, en op de onmogelijkheid van handhaving van een dergelijk gebod, gelet op de vele noodzakelijke uitzonderingen. Ook hebben wij gevraagd om een advies aan de Gezondheidsraad. Die adviseerde een jaar later, en kwam tot de conclusie dat stilleggen van het autoverkeer nauwelijks positieve gezondheidseffecten heeft. In 1991 volgde dus de onvermijdelijke terugtocht: de minister bericht de Kamer dat verkeersmaatregelen niet aan de orde zijn. In het NOS-journaal werd dit nader toegelicht door Commissaris der Koningin Patijn, het jaar daarvoor in hetzelfde journaal eveneens waarneembaar, toen op de fiets op weg naar zijn werk.

Dan: PVC. In de zomer van 1989 werd Nederland opgeschrikt door de dioxine-affaire, onder meer naar aanleiding van verhoogde concentraties van dioxine in koemelk. Vuilverbrandingsinstallaties werden hiervoor verantwoordelijk geacht, en als gevolg daarvan werd de jacht op chloor en chloorverbindingen ingezet die immers bij verbranding tot dioxine-emissie zouden leiden. De jacht concentreerde zich onder meer op PVC, ondanks het feit dat geen onderzoeksresultaten beschikbaar zijn waaruit de invloed van PVC op dioxinevorming eenduidig blijkt. In zijn kraag gegrepen werd de minister echter toen hij vervolgens een voorlichtingsbrochure uitbracht, waarin hij PVC als milieubelastend materiaal afschilderde. Dit leidde tot een klacht van de kunststoffenbranche bij de Reclamecode Commissie, die constateerde dat een verband tussen het verbranden van PVC en de vorming van dioxine niet is aangetoond. Ook in hoger beroep kon de minister het pleit niet winnen. Het College van Beroep sprak uit “dat onvoldoende aannemelijk is geworden, dat PVC zo belastend is voor het milieu, dat dit de in debrochure vervatte aansporing om het gebruik van PVC te vermijden zou rechtvaardigen”. Het College voegde daaraan nog toe “dat het College daarbij niet alleen het aspect van de dioxine-uitstoot in aanmerking neemt, maar ook andere nadelen die naar het oordeel van VROM aan het gebruik van PVC verbonden zouden zijn”. Een vernietigende uitspraak dus.

We vervolgen met het Bouwstoffenbesluit. Medio 1991 publiceerde de minister een ontwerp-besluit, als gevolg waarvan het nuttig hergebruik van 4 tot 10 miljoen ton afvalstoffen per jaar onmogelijk zou worden, en 60 tot 150 voetbalvelden per jaar met 30 meter afvalstoffen opgehoogd zouden moeten worden. Extra stortkosten: ca. 0,4 tot 1 miljard gulden per jaar. Dit alles onder meer gebaseerd op normen voor de samenstelling van genoemde afvalstoffen, ongeacht de vraag of de daarin aanwezige verontreiniging in het milieu ook daadwerkelijk vrijkomt. Onder druk van de Kamer moest de minister opnieuw terug; binnenkort valt een veel redelijker bouwstoffenbesluit tegemoet te zien.

Asfalt. In het verlengde van het voorgaande ligt een recente publikatie van het Financieele Dagblad, waarin wordt gewezen op een enorme berg van met teer verontreinigd afval: een half miljoen ton per jaar. Die berg wordt momenteel op grote hopen gestort, waarbij stortkosten van 100 gulden per ton al gewoon zijn geworden. De wegenbouwer MBM heeft nu een nieuw procédé ontwikkeld om het teerafval opnieuw te gebruiken bij de aanleg van wegen. Helaas heeft VROM nog geen norm opgesteld om dit procédé te beoordelen. Voorlopig dus geen hergebruik van teerafval; het moet gestort worden. Nederland zal weldra in een zwart heuvellandschap herschapen zijn.

Dan geur, het eufemisme voor wat vroeger stank heette. Sinds 1985 hanteert VROM een norm van 1 zogenaamd geureenheid (g.e.) per m, die bij bepaalde bestemmingen (onder andere woningbouw) niet overschreden mocht worden. Afgezien van meetonzekerheden die tot verschillen in uitkomst kunnen leiden van een factor 2 tot 4, leidde de norm onder meer tot de noodzaak hetzij de stad Groningen, hetzij de daarbij gelegen suikerfabrieken af te breken. Dat vond het bedrijfsleven, en overigens ook de stad en de provincie Groningen, geen goed idee. Het gevolg was een motie van PvdA en CDA van 12 mei 1993, waarin de landelijk geldende minimum norm met een factor 10 werd versoepeld.

We gaan naar radio-activiteit. Van nature ontvangt de mens in Nederland een stralingsdosis van 1 zogenaamde milisievert (mSv) per jaar. Deze straling komt uit de bodem en uit het heelal. Daarbovenop komt als gevolg van medische diagnostiek een dosis van ca. 0,5 mSv per jaar. Het gebruik van bouwmaterialen voegt daaraan nog eens ongeveer 0,5 mSv toe. Een paar weekjes in de gezonde Alpenlucht wil ook helpen: een maand vakantie boven de 1.500 meter is goed voor 0,2 mSv. Totaal dus per inwoner per jaar tenminste 2 mSv. Reden genoeg voor de minister om de stralingsnorm voor industriële activiteiten te stellen op 0,04 mSv per jaar, ofwel 2% van datgene wat onvermijdelijk al tot ons komt. Dit leidt tot bizarre consequenties, om te beginnen tot concentratie van radio-actief afval op één plaats (bij de Centrale Organisatie voor Radio-actief Afval). Datgene wat eerst diffuus onschadelijk was wordt op deze wijze uiteindelijk samengebald tot een echt probleem, zowel qua volume als qua stralingsintensiteit. Fraai is ook het voorschrift om bij het Academisch Ziekenhuis te Utrecht een apparaat ter behandeling van kankerpatiënten te omgeven met een afscherming van beton, die qua orde grootte net zo veel straling afgeeft als uit het radio-actief ziekenhuisafval wordt tegengehouden. Wellicht kan dit geld in de gezondheidszorg beter worden besteed. Bij de voorgenomen uitbreiding van bebouwing in de stad Vleuten weten 50.000 toekomstige bewoners tenslotte gelukkig nog niet dat zij op kleigrond gaan wonen met een hogere straling dan die van de nabij gelegen zandgronden; het verschil is 5 maal de norm die aan industriële activiteiten worden gesteld. Daarmee zeg ik niet dat die inwoners daarvan enige schade zullen ondervinden. Het gaat hier immers om minimale variaties in de natuurlijke achtergrondstraling. Maar wel wil ik met het voorgaande aantonen dat de voor industriële activiteiten gestelde norm volstrekt onzinnig is. Een norm die verder gaat dan in enig ander land voorgeschreven.

Berucht is ook de discussie rond de bodemsanering, in het bijzonder het saneringscriterium van de zogenaamde C-waarden en de saneringsdoelstelling "multifunctionaliteit', wat betekent dat elk stukje grond weer teruggebracht moet kunnen worden tot een maagdelijke staat. De minister wilde aanvankelijk een uniforme getallenreeks als saneringsgrens hanteren, waarop sanering behoudens uitzonderingen terug zou moeten tot multifunctionaliteit. Voorziene kosten van de bodemsanering in Nederland: 50 tot 100 miljard gulden. De Kamer, gelukkig ook enigszins geschrokken van deze consequentie, floot de minister bij de behandeling van de Wet bodembescherming terug. Maatgevend voor sanering is nu de aanwezigheid ter plekke van actueel milieurisico in relatie tot het gebruik van de bodem, terwijl de einddoelstelling multifunctionaliteit in etappes, gerelateerd aan de bestemming van de grond, kan worden bereikt. Ik waag overigens te betwijfelen of die einddoelstelling ooit zal worden gerealiseerd, wetend dat grote delen van ons land überhaupt niet aan de bij multifunctionaliteit behorende getallenreeks voldoen. Ik noem als voorbeeld de Zaanstreek, waarvan wijd en zijd bekend is dat als gevolg van de industriële ontwikkelingen in de afgelopen eeuwen vrijwel overal een zekere mate van verontreiniging aanwezig is, overigens zonder dat daarvan ooit enig schadelijk gevolg voor mens of milieu is waargenomen.

In dit rijtje mag de landelijke norm voor de uitstoot van kooldioxide natuurlijk niet ontbreken: -3 tot -5% reductie, in absolute getallen, in het jaar 2000 ten opzichte van 1990. De doelstelling in de Europese gemeenschap is stabilisatie in dat jaartal. Bij een Nederlandse bijdrage van 0,7% van de mondiale CO-uitstoot betekent de extra inspanning van Nederland dus een extra beperking van deze uitstoot van maar liefst 0,3 promille. Daar zal de temperatuur op aarde ongetwijfeld van dalen. Over de economische gevolgen van een dergelijke extra inspanning voor Nederland moeten we het maar niet hebben.

Ten slotte nog enkele woorden over de normstelling voor externe veiligheid. De discussie hierover woedt nog, geschiedschrijven is dus nog niet mogelijk. Ook hier echter grote controverses, bij voorbeeld als het gaat om de eisen voor externe veiligheid aan de ene kant en de milieuwens om kantoren in de buurt van stations te bouwen anderzijds. In Dordrecht heeft dat er toe geleid dat de bouw van een kantoor daadwerkelijk is gestaakt, een patstelling die naderhand gelukkig is opgeheven. Ook signaleer ik een belangrijk discussiepunt, namelijk de norm die momenteel voor de milieurisico's voor groepen van personen door VROM wordt voorgesteld. Werken met een dergelijke absolute norm voor groepsrisico betekent in ons dichtbevolkte land, dat tal van huidige activiteiten, bij voorbeeld in de sfeer van het rail- en luchtverkeer, volstrekt onmogelijk worden gemaakt, danwel dat grote gebruiksbeperkingen in de omgeving optreden. Een voorbeeld: introductie van deze norm voor het rangeerterrein van de Nederlandse Spoorwegen te Kijfhoek betekent dat dergelijke beperkingen in een omliggend gebied van 64 km kunnen optreden! Werken met een dergelijke norm betekent ook, dat in dit land iets wordt geïntroduceerd dat in de rest van de wereld niet bestaat en ook niet wordt overwogen.

De moraal van het verhaal is duidelijk: bezint eer gij begint. Uit het verleden blijkt dat veel milieunormen met al te grote voortvarendheid en zonder oog voor de gevolgen daarvan tot stand zijn gekomen. Later heeft dit vaak geleid tot een pijnlijke terugtocht van de overheid. Dat is niet goed voor de acceptatie van het milieubeleid, niet goed voor de rechtszekerheid van ondernemingen, en niet goed voor de concurrentiepositie van ons land.

Er moeten dus betere spelregels worden ontworpen voor de vaststelling van milieunormen. Die spelregels moeten in de eerste plaats betrekking hebben op de onderbouwing en de gevolgen van de voorgestelde norm.

Wij pleiten er daarom voor dat milieunormen in ontwerp worden voorgelegd aan een gezelschap externe deskundigen, technisch-wetenschappelijk van aard, die een drietal taken op zich zou moeten nemen. In de eerste plaats om te bezien of de voorgestelde norm op zichzelf goed is onderbouwd. In de tweede plaats of de norm in milieuhygiënisch opzicht ook daadwerkelijk toegevoegde waarde heeft en niet de milieuproblemen naar elders verschuift. En ten slotte om op hoofdlijnen een indicatie te geven van de gevolgen van invoering van de norm in de praktijk. Een vergelijking met datgene wat in het buitenland gebeurt is daarvoor essentieel. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat veel van wat in Nederland op dit gebied wordt verzonnen volstrekt uniek is, uniek wat mij betreft niet altijd in de positieve zin des woords.

De vraag is ten slotte wie een dergelijke taak zou moeten krijgen. Naar mijn smaak niet de huidige Raad voor het Milieubeheer, die veel meer beleidsmatig is georiënteerd. Ook niet de Sociaal Economische Raad (SER). Die raad houdt zich sinds kort weliswaar bezig met normen voor arbeidsomstandigheden, maar verbreding van dat werkterrein achten wij geen goede gedachte. Maar wel denken wij concreet aan uitbreiding van het werkterrein van de Gezondheidsraad. Deze raad houdt zich immers al sinds jaar en dag bezig met soortgelijke vraagstukken op het terrein van de volksgezondheid, vanuit een onpartijdige en alom gerespecteerde hoek.

    • A.H.G. Rinnooy Kan