Amsterdamse beurs bestrijdt voorkennis juist uit alle macht

De Amsterdamse beurs moest de laatste tijd gepeperde kritiek incasseren. Zij zou misbruik van voorwetenschap onvoldoende bestrijden. Die kritiek is niet terecht, oordeelt D.H. Cross, juridisch adviseur van de beurs. En als er al sprake was van te trage reacties op overtredingen, valt dat te herleiden tot onwennigheid bij de toepassing van de nieuwe Wet toezicht effectenverkeer.

De zogenaamde HCS-affaire bracht redacteuren Berkhout en Wessels er toe in NRC-Handelsblad van 4 en 17 september kritiek te uiten op de wijze waarop misbruik van voorwetenschap in de Nederlandse effectenhandel wordt bestreden. Veelal is de kritiek gebaseerd op uitlatingen van degenen die onderwerp zijn (geweest) van onderzoeken van de Amsterdamse Effectenbeurs hetgeen de toonzetting verklaart. Daarnaast kan geconstateerd worden dat de feitelijke onderbouwing van de kritiek gebrekkig lijkt, waarbij kennis van de relevante regelgeving onvoldoende is. Het resultaat is dat conclusies worden getrokken die in strijd zijn met de realiteit, zodat de daarop gebaseerde suggesties voor aanpassingen moeten worden afgewezen.

De Vereniging voor de Effectenhandel/Amsterdamse Effectenbeurs is er van doordrongen dat preventieve maatregelen belangrijk zijn bij het tegengaan van misbruik van voorwetenschap. De Beursorganisatie, in het bijzonder de Commissaris voor de Notering, hanteert een streng regime ter bewaking van een voor de gehele markt gelijke informatievoorziening door de genoteerde ondernemingen. Bovendien heeft de Amsterdamse Effectenbeurs sinds jaar en dag de - reglementair vastgelegde - mogelijkheid in het geval van (vermoede) ongelijke marktinformatie de desbetreffende noteringen door te halen.

In 1987 heeft de Beurs al het initiatief genomen tot uitgebreide regelgeving, niet alleen voor transacties in eigen effecten door medewerkers van genoteerde ondernemingen (de zogenaamde Modelcode), maar ook voor de effectenhuizen, de medewerkers van de Beurs en de financiële journalisten, die toegang hebben tot de beursvloer. Daaruit blijkt dat van deze regelingen een belangrijke preventieve en repressieve werking uitgaat. Overtreding van de Modelcode heeft er in het verleden immers toe geleid dat zowel Beursleden als functionarissen van uitgevende instellingen moesten terugtreden.

Op aandrang van de Beurs kwam in 1989 een wettelijke bepaling tot stand die misbruik van voorwetenschap verbiedt (artikel 336a Wetboek van Strafrecht, thans artikel 31a Wet toezicht effectenverkeer). Daarbij is het belang van de beursmaatregelen onderkend en is aangegeven dat het strafrechtelijk verbod als het sluitstuk daarvan moet worden gezien. Deze aanpak is onder de Wet toezicht effectenverkeer, waarmee in 1992 een algemeen kader voor het toezicht op de effectenhandel is gecreëerd, gehandhaafd.

De suggestie dat er een verband zou bestaan tussen onvoldoende optreden tegen misbruik van voorwetenschap en het wegvloeien van handel in Nederlandse aandelen naar het buitenland is volstrekt uit de lucht gegrepen. De transacties die vanuit Nederland in Londen plaatsvinden, worden aldaar niet ter beurze verricht, hetgeen betekent dat de Engelse voorschriften met betrekking tot misbruik van voorwetenschap niet van toepassing zijn.

Het in de wet neergelegde systeem is erop gebaseerd dat de erkende effectenbeurzen hun eigen regels vaststellen, toepassen en de naleving daarvan controleren. Dit wordt aangeduid met "zelfregulering', een procédé dat sinds jaar en dag in veel landen wordt gebruikt. De erkende beurzen in Nederland staan onder toezicht van een onafhankelijke stichting, de Stichting Toezicht Effectenverkeer, waaraan de minister van financiën zijn wettelijke bevoegdheden op het gebied van het toezicht op het effectenverkeer voor een belangrijk deel heeft gedelegeerd.

De discussie richt zich niet zozeer op het systeem, dat algemeen als evenwichtig wordt geoordeeld, maar op de wijze waarop de naleving van de regels van de beurzen wordt gecontroleerd en degenen van wie wordt vermoed dat deze de regels hebben overtreden worden bestraft. De kritiek, dat dit een zwakke schakel zou zijn, is gebaseerd op de onterechte veronderstelling dat beursleden zichzelf controleren en daardoor het verloop van onderzoeken en van verdere vervolging zouden kunnen beïnvloeden. Een nadere kennisneming van de relevante regels en praktijk logenstraft het denkbeeld, dat de hand onvoldoende in eigen boezem zou worden gestoken.

Het Controlebureau neemt binnen de beurs een statutair en reglementair vastgelegde onafhankelijke positie in. Dat wil zeggen dat de onderzoeken van het Controlebureau bij de leden worden ingesteld in opdracht van de onafhankelijke Beursvoorzitter, die geen bindingen heeft met de leden. De leden zijn reglementair verplicht aan deze onderzoeken mee te werken en in het geval van weigering wachten hen sancties. Het resultaat van deze onderzoeken mag in eerste instantie uitsluitend aan de voorzitter worden gerapporteerd, waarna vervolgens de Commissie van Gedelegeerden (het dagelijks bestuur van de Beurs) besluit welke aktie wordt ondernomen. Ter vermijding van elke (schijn van) belangentegenstelling neemt een commissielid met bindingen met een bedrijfslid dat in een bepaalde zaak is betrokken niet deel aan de besluitvorming. Afhankelijk van de bevindingen van het Controlebureau wordt een klacht ingediend bij de Commissie van Orde, die zware straffen kan opleggen en ook oplegt. Ter completering van de tuchtrechtelijke procedure staat de weg open naar de Commissie van Beroep die voor de meerderheid uit deskundige, onafhankelijke personen bestaat. In het geval er sprake is van een vermoeden van misbruik van voorwetenschap wordt, los van het verloop van de tuchtrechtelijke procedure, aangifte bij Justitie gedaan.

Daarnaast mag niet uit het oog worden verloren, dat het Controlebureau over zijn bevindingen tevens rechtstreeks rapporteert aan de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en daarnaast het controleapparaat van de STE is. Dit is sinds de oprichting van de STE neergelegd in de statuten en reglementen van de beurs. Op grond daarvan kan de STE zich volledig informeren en desgewenst te allen tijde opdracht geven aan het Controlebureau een onderzoek in te stellen. In dat geval rapporteert het Controlebureau uitsluitend aan de voorzitter van de STE. Op deze wijze kan de STE zonodig corrigerend optreden. Het grote voordeel van deze regeling is dat de beursorganisatie primair verantwoordelijk blijft voor een juiste gang van zaken.

Dat er knelpunten zijn bij de opsporing van misbruik van voorwetenschap wordt onderkend. Zij hebben met name betrekking op het handelen via het buitenland; er worden dan ook steeds meer informatie-uitwisselingsovereenkomsten gesloten met buitenlandse beurzen en toezichthouders. Verder dient een oplossing te worden gevonden voor het probleem van de toegang tot cliëntengegevens, hetgeen voor een effectief onderzoek essentieel is. Niet valt in te zien dat het rechtstreeks plaatsen van het Controlebureau onder het gezag van de STE, zoals gesuggereerd, aan het succes van onderzoeken naar misbruik van voorwetenschap kan bijdragen.

Als er sprake is van een vermoeden van overtreding van de wet, zal dit dan ook door middel van een strafproces moeten worden aangetoond. Dat verdachten bereidheid zullen tonen op grond van een overeenkomst een openbaar te maken "vrijwillige' boete te betalen is een illusie. Juist omdat de openbaarheid van geconstateerde overtredingen wordt gevreest, zullen betrokkenen het liever op een strafproces laten aankomen in de hoop op vrijspraak. Uit de tot nu toe bekende praktijk blijkt dat de Effectenbeurs niet schroomt zonder aanzien des persoons stappen te nemen, ook tegen de leden. De geconstateerde vertragingen moeten worden toegeschreven aan onwennigheid bij de toepassing van de nieuwe Wet toezicht effectenverkeer wat naar verwachting van voorbijgaande aard zal zijn.