De Wereldbank gooit het roer om

De Wereldbank ligt al jaren onder vuur. De miljardenleningen droegen te weinig bij aan armoedebestrijding, terwijl veel projecten het milieu verpestten. Op het hoofdkantoor in Washington heerst nu een veranderingskoorts.

Er is waarschijnlijk geen internationale organisatie in de wereld die zoveel as op haar eigen hoofd heeft uitgestrooid als de Wereldbank.

“We hebben verschrikkelijk gefaald”, zei vice-president Edward Jaycox, verantwoordelijk voor de armoedebestrijding in Afrika, onlangs in een redevoering. Het toppunt van zelfbevlekking was ongetwijfeld het tien maanden geleden verschenen "Wapenhans-rapport'.Het was Wereldbank-president Lewis Preston zelf die opdracht had gegeven de omvangrijke projectenportefeuille te onderzoeken. De bevindingen van de speciale Portfolio Management Task Force onder leiding van vice-president Willy Wapenhans logen er niet om. Van de onderzochte projecten voldeed bijna veertig procent niet aan de eigen criteria van de Wereldbank, in 1981 was dat nog slechts tien procent. De eigen evaluaties van de Wereldbank droegen weinig bij aan de verbetering van de kwaliteit van ontwikkelingsprojecten, aldus het rapport. Volgens Wapenhans was de "cultuur' van de bank er te veel op gericht voor zoveel mogelijk geld projecten goed te keuren. Daar werden stafleden van de Wereldbank ook op beoordeeld.

De druk op de Wereldbank nam vooral halverwege de jaren tachtig sterk toe onder invloed van de Amerikaanse milieubeweging. De Verenigde Staten hebben als grootste aandeelhouder (ruim 17 procent) een belangrijk stem in het beleid van de Wereldbank. Milieugroepen zetten een effectieve lobby in bij het Congres, dat met zijn stemgedrag over financiële bijdragen het beleid van de Wereldbank bijna kan maken en breken. Concrete aanleiding waren de omstreden Wereldbankprojecten in het westelijke Amazonegebied van Brazilië. Miljarden dollars werden geïnvesteerd in de ontsluiting van de Amazone-regio. De Braziliaanse regering wilde in het kader van de regionale ontwikkeling “mensen zonder land” naar “land zonder mensen” overbrengen. Dat in het gebied ook een inheemse bevolking leeft, was even volledig buiten beschouwing gelaten. Al spoedig werd duidelijk welke milieuschade en sociale ellende met de door de Wereldbank gefinancierde projecten werden aangericht.

De Amerikaanse milieugroepen overtuigden Congrescommissies, onder meer door het tonen van satellietfoto's, ervan dat de Wereldbankprojecten meer kwaad dan goed deden. De storm die destijds ontstond zal in de geschiedschrijving mogelijk nog eens als een ommekeer voor de Wereldbank worden beschreven.

Dat de weerstand tegen het Wereldbankbeleid zo sterk groeide, valt voor een deel al te verklaren uit de enorme groei van de bankactiviteiten in de afgelopen decennia. Na de oprichting van de instellingen van Bretton Woods in 1944 ging de Wereldbank in 1946 van start. De bank had vooral tot taak de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog met nieuwe kapitaalstromen te bevorderen. Veel landen waren nog onvoldoende kredietwaardig om hun financiële behoeften via de particuliere markt te kunnen dekken. De eerste Wereldbanklening ging in 1947 naar Nederland. Er waren nauwelijks voorwaarden, want het vertrouwen in de zuinigheid van minister van financiën Lieftinck en premier Drees was destijds alom groot.

Toen eenmaal het Amerikaanse Marshall-plan voor West-Europa op gang was gekomen, verschoof de aandacht van de Wereldbank zich definitief naar de ontwikkelingslanden in Azië, Afrika en Latijns-Amerika. De projectenportefeuille had toen nog een bescheiden omvang.

In de jaren zeventig maakte de Wereldbank echter een stormachtige groei door onder de energieke leiding van de Amerikaanse topman Robert McNamara. De ex-minister van defensie onder president Kennedy wilde de activiteiten van de Wereldbank in hoog tempo opvoeren. En groeien deed de bank. In het jaar van McNamara's aantreden (1968) beliep het totaal aan leningen nog slechts 954 miljoen dollar, waarvan 107 miljoen dollar werd verstrekt via IDA (International Development Association), het goedkope "loket' voor de armste landen. Na McNamara's vertrek in 1982 was de totale kredietverstrekking meer dan verdertienvoudigd (!) tot 13 miljard dollar.

Pag.16: "Lakmoesproef moet nog komen'

In een gedenkwaardige rede tijdens de jaarvergadering in Nairobi in 1973 verhief McNamara armoedebestrijding tot de hoogste prioriteit. Vooral de leningen voor agrarische ontwikkeling namen hierdoor sterk toe (tot 30 procent van het totaal in 1980), later ook die voor stedelijke ontwikkeling. Maar de lokale bevolking en de niet-gouvernementele organisaties (ngo's) werden in die periode nauwelijks geraadpleegd over de grote en vaak ingrijpende projecten.

In de jaren tachtig raakte de agenda van McNamara door de radicale verslechtering van de economie uit het zicht. Schuldencrisis, dalende grondstoffenprijzen, hoge energieprijzen en hoge rente maakten de economische situatie van veel ontwikkelingslanden vrijwel onhoudbaar. Zonder betalingsbalanssteun zouden slechts weinige van deze landen kunnen overleven. Het antwoord van de Wereldbank was dan ook "macro-economische aanpassing', waarvoor vanaf 1980 kredieten werden verstrekt. Aan het eind van de jaren tachtig bedroegen de Wereldbankleningen voor structurele aanpassingsprogramma's al een kwart van het totaal.

“Onze aanpassingsprogramma's hebben ertoe geleid dat de sociale uitgaven in de betrokken ontwikkelingslanden nogal hebben gelede”, zegt de in 1990 benoemde Nederlandse bewindvoerster Evelien Herfkens. “De Wereldbank, en ook het Internationale Monetaire Fonds, zeiden tegen de ontwikkelingslanden dat hun begrotingstekorten omlaag moesten. Gezien de politieke verhoudingen in veel landen sneuvelden de uitgaven voor armoedebestrijding en bleven de defensie-uitgaven ongemoeid. Bovendien was de periode die voor de aanpassing was uitgetrokken irreëel kort.”

Volgens de immer kritische Herfkens heeft men bij de Wereldbank zijn lessen geleerd. In het overleg met de betrokken landen worden nu nadrukkelijker afspraken gemaakt, waaraan de overheidsuitgaven worden besteed. “De geëiste aanpassingen waren, gegeven het tijdpad, te diep en ingrijpend. Aan ontwikkelingslanden werd gezegd de eigen markt open te gooien, maar dat is te radicaal gebeurd, waardoor veel binnenlandse produktie is weggevaagd. Je moet eerst de export bevorderen dan pas geleidelijk de eigen markt openen.”

De noodzaak van economische aanpassing wordt door iedereen onderschreven. En ook dat de armen er baat bij hebben. Want vooral zij, en niet de rijken die hun geld toch wel de grens over kunnen brengen, worden getroffen door torenhoge inflatiepercentages. Maar dan moet wel de juiste aanpak worden gekozen. Ook daarover lijkt nu vrijwel consensus te bestaan bij de Wereldbankstaf en de inmiddels al meer dan 170 aangesloten landen. Minister Pronk betoogde tijdens de jongste jaarvergadering dat aanpassingsprogramma's moeten zijn gericht op het scheppen van werk voor de armen. Bovendien moet in dergelijke programma's de juiste volgorde van maatregelen nauwkeurig worden vastgesteld. Zijn rede kreeg algehele bijval. Dat elk aanpassingsprogramma een "sociaal vangnet' moet bevatten wordt door niemand meer betwist.

De Wereldbank zelf heeft de uitgaven die direct zijn gericht op armoedebestrijding sterk opgevoerd. Van het in 1993 toegezegde leningenbedrag van ruim 23 miljard dollar gaat 16 percent naar onderwijs, bevolkingspolitiek, gezondheidszorg en voeding. Eind jaren tachtig was dat nog maar vijf procent. “Het bedrag mocht ook wel omhoog, want het was bijna niks”, aldus een enigszins cynische Herfkens.

Minstens zo belangrijk voor het welslagen van aanpassingsprogramma's en projecten is, wat in het jargon van de Wereldbank wordt aangeduid met borrower ownership. Dit betekent dat non-gouvernementele organisaties, regeringen en de lokale bevolking nauw bij het hele proces moeten worden betrokken. Het is een van de punten, waarover de Wapenhans-commissie zes maanden geleden een hele reeks aanbevelingen deed. En het management lijkt deze ter harte te nemen. “Dit jaar hebben we de instructie doen uitgaan dat geen buitenlandse consultants in de arm worden genomen, tenzij kan worden aangetoond dat geen gekwalificeerde Afrikanen beschikbaar zijn”, aldus vice-president Edward Jaycox.

Projecten moeten ook veel vaker tijdens de looptijd onder de loep worden genomen. In enkele gevallen heeft dit al geleid tot stopzetting ervan. Opvallend genoeg plaatsen sommigen de nodige relativeringen bij de bevindingen van de Wapenhans-commissie. “Het rapport van de commissie is niet de enige maatstaf”, aldus minister Pronk. “Volgens de eigen criteria van de Wereldbank moeten projecten een economische opbrengst van tien procent halen. Ik vind dat je dat aan projecten, waaraan eisen worden gesteld ten aanzien van sociale aanvaardbaarheid, vrouwgerichtheid en milieu zo'n hoge rendementseis niet hoeft te stellen.”

Critici erkennen overigens dat het zeker niet alleen aan de Wereldbank heeft gelegen dat veel projecten niet aan de verwachtingen hebben voldaan. De zware economische tegenwind in de jaren tachtig heeft bij mislukkingen ook een grote rol gespeeld. Net zo goed als politieke onwil, lokale onrust, grove corruptie en institutionele tekortkomingen bij de ontvangende landen. Dit laatste heeft volgens Herfkens een belangrijke rol gespeeld bij het feit dat het bedrag dat Afrika het afgelopen jaar via het "IDA-loket' ontving daalde van 3,2 tot 2,7 miljard dollar. Er is volgens haar geen sprake van een structurele verschuiving van Afrika naar de voormalige Sovjet-republieken. “Dat de leningen aan deze landen zijn gestegen komt simpelweg, omdat ze pas net lid zijn geworden.” De Wereldbank trekt intussen meer geld uit om institutionele tekortkomingen door onder meer opleidingen aan te pakken.

Functionarissen van de Wereldbank putten zich de laatste tijd uit om de buitenwacht er toch vooral van te overtuigen dat het roer bij de instelling echt om is. De omvang van de kredietverlening voor milieuprojecten steeg vorig jaar scherp, tot meer dan twee miljard dollar. Volgens de Wereldbank passen de projecten goed in de doelstelling van armoedebestrijding, omdat de armen vaak als eersten profiteren van schoner water en erosiebestrijding. Soms krijgt de bank uit onverwachte hoek bijval. Zo zei milieu-goeroe Jacques Cousteau twee weken geleden op een congres in Washington dat Wereldbankpresident Lewis Preston vorig jaar de milieutop van Rio had “gered” door nadrukkelijk de diensten van de bank aan te bieden. Cousteau voegde er wel onmiddellijk aan toe dat de beloften van Rio al weer massaal zijn gebroken - of dat ook door de Wereldbank is gebeurd, liet hij in het midden.

De Wereldbank kreeg het op milieugebied onlangs nog zwaar te verduren met de storm die opstak over de aanleg van het Narmada-dammenproject in India. De bank liet, na zware druk, een onderzoek instellen door de voormalige Amerikaanse VN-functionaris Bradford Morse, die met een vernietigend rapport kwam. Honderdduizenden Indiërs moesten door de dammenaanleg hun gronden verlaten zonder adequate compensatie, kostbare ecosystemen werden vernietigd en het was volkomen onduidelijk of arme boeren wel van irrigatiewater konden profiteren.

Heeft de rel ook werkelijk tot een verandering bij de bank geleid? “Dat India de Wereldbank heeft aangezegd zich uit het project terug te trekken, geeft aan dat de bank niet op de oude voet wil doorgaan”, meent Wouter Veening. Hij volgt het Wereldbankbeleid op de voet als coördinator van "IUCN-World Conservation', een internationaal platform, waarin vele tientallen landen en overheidsorganisaties en vele honderden milieugroepen, waaronder Greenpeace, zijn vertegenwoordigd.

Veening juicht het toe dat de Wereldbank haar leningen voor milieuprojecten afgelopen jaar heeft verhoogd. Maar hij heeft kritiek op de rol van de Wereldbank bij het Global Environment Fund (GEF), waaruit de afspraken van de Rio-top moeten worden gefinancierd. Veening: “Het toegezegde geld wordt door de bank gebruikt om eigen projecten "op te groenen', terwijl was afgesproken dat nieuwe projecten op het gebied van bio-diversiteit en klimaat zou worden gefinancierd”.

Herfkens plaatst grote vraagtekens bij de recente Wereldbanklening van 1,8 miljard dollar aan Mexico, voor milieuverbetering in het grensgebied met de VS. Het voormalige PvdA-Kamerlid vindt dat deze lening niet goed past in de Wereldbank-doelstelling van armoedebestrijding en dat Amerikaanse druk bij de verstrekking een te grote rol heeft gespeeld. Zij meent dat de Wereldbank goed moet opletten dat het evenwicht tussen armoedebestrijding en milieubescherming bewaard blijft.

De veranderingskoorts houdt het hoofdkantoor van de Wereldbank in zijn greep. Het personeelsbeleid - bij de Wereldbank werken 6800 mensen - wordt aangepast door het aantrekken van meer soorten deskundigen. En onlangs werd de instelling van een panel van buitenstaanders aangekondigd, waarbij klachten over projecten kunnen worden gedeponeerd. Bovendien zijn nieuwe procedures van kracht, waardoor projectinformatie al in een vroeg stadium openbaar wordt. Beleidsmedewerker Greetje Lubbi van de Novib juicht de veranderingen toe, maar blijft sceptisch. “Veel van die informatie is officieus al beschikbaar. Bovendien is de informatie te globaal. Ook zullen betrokken regeringen gauw laten merken geen behoefte te hebben aan pottenkijkers.” De instelling van het klachtenpanel noemt ze “een belangrijke stap”, al moet het effect ervan in de praktijk blijken.

Evelien Herfkens vindt de veranderingsgezindheid bij de Wereldbank “absoluut geen window dressing”. Maar zij voegt er meteen aan toe dat de “lakmoesproef” nog moet komen. De Wereldbank is als een olietanker. Pas na enige tijd zal blijken waar het schip na een ruk aan het roer uitkomt.