Europa te krenterig voor de etnische minderheden

Sinds de val van het communisme hebben vrijwel alle Europese instellingen vergeefs getracht het opkomende etnische geweld te beteugelen. Maar de ontluikende samenwerking tussen de Raad en CVSE-Hoge Commissaris voor de Minderheden Max van der Stoel biedt perspectieven.

Europa wordt bedreigd door een golf van etnisch geweld. En als Rusland ooit zijn belofte om etnische Russen in de vroegere Sovjet-republieken te beschermen gestand doet, zal de oorlog in Joegoslavië nog maar kinderspel lijken. Etnische geschillen roepen problemen op die variëren van territoriale en historische geschillen tot veiligheidskwesties. Sinds de val van het communisme proberen alle Europese instanties, van de Conferentie inzake Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) tot de NAVO, de Raad van Europa en de Europese Gemeenschap deze problemen op te lossen. En alle hebben tot dusver gefaald, deels omdat er geen internationale norm voor de bescherming van minderheden bestond, deels omdat niet één westerse regering bereid was de nodige bevoegdheden voor de bescherming van minderheden te delegeren aan welke hogere instantie dan ook.

Maar eindelijk zijn er dan toch tekenen dat de totale verlamming ten einde is. De Raad van Europa hield afgelopen weekeinde in Wenen zijn eerste topconferentie over dit onderwerp. En de Hoge Commissaris voor Etnische Minderheden van de CVSE is nu een jaar in functie. Samen bieden de instanties Europa de benodigde instrumenten om te voorkomen dat etnische problemen uitbarsten in openlijk geweld. De vraag is nu of Europa ook de politieke wil heeft om die instanties te gebruiken.

De landsgrenzen in Oost-Europa vielen nooit samen met die van etnische woongebieden; toch poneren de meeste staten nog altijd dat binnen hun grenzen etnische homogeniteit heerst. Gesteld voor dit feit formuleerde het Westen twee beginselen: de huidige landsgrenzen, hoe onbevredigend ook, zijn niet onder dwang te verleggen; maar etnische minderheden dienen te worden beschermd. De praktijk is echter anders gebleken.

Ten eerste waren maar weinig westerse landen bereid te accepteren dat het beginsel van de bescherming van minderheden universeel diende te zijn. Zo wilde Groot-Brittannië geen document tekenen dat een precedent zou scheppen voor Noord-Ierland. Frankrijk hield staande dat het een unitaire nationale staat vormde. En terwijl iedereen zat te praten, bewees de oorlog in Joegoslavië dat grenzen nog altijd door geweld worden verlegd. Behalve de falende bemiddelingspogingen van vergrijsde eminenties heeft het Westen nauwelijks enig antwoord geboden op het huidige geweld. Maar er bestaat wel degelijk een uitweg.

Daarvoor is een juist begrip van het nationalisme in Oost-Europa vereist. Het nationalisme, met zijn stralende toekomstbeloften op basis van een roemrijk (en vaak gefantaseerd) verleden, is te gebruiken door politici van elke ideologische signatuur. Toch moeten we het niet zien als een ziekte met dodelijke afloop, want de meeste gewone Oosteuropeanen willen maar al te graag van hun opgepoetste nationale geschiedenis af. Nationalistische politici doen op het ogenblik alleen opgeld omdat hun gematigde tegenhangers zo weinig hulp van het Westen wisten los te peuteren. Bovendien zijn nationalistische conflicten op te lossen - zij het niet op stel en sprong. Minderheden moeten loyaal zijn aan hun land, maar de overheid van dat land zou hun ook bijzondere collectieve rechten moeten toekennen om hun bestaan als groep te waarborgen.

De meeste problemen die tot het oplaaien van nationale hartstochten leiden, beginnen met ogenschijnlijk onbeduidende dingen als het hernoemen van een straat of het sluiten van een minderheidsschool in een afgelegen dorp. Een in te stellen beschermingsmechanisme moet dus pietluttig genoeg zijn om zich met zulke kleinigheden bezig te houden, maar ook doortastend genoeg om algemene onenigheden aan te pakken. Het moet een tweeledig doel dienen: het signaleren van potentiële onrust om die zo vroeg mogelijk te kunnen elimineren en het scheppen van een bindende norm voor de bescherming van minderheden, met de mogelijkheid van internationaal toezicht.

Daartoe aangezet door haar ervaring als voorzitter van de EG op het hoogtepunt van de Joegoslavische oorlog in 1991, heeft de Nederlandse regering zich ingezet voor de instelling van een Hoge Commissaris voor de Minderheden. De eerste werd de Nederlander Max van der Stoel. Het Nederlandse voorstel streefde van meet af aan naar een compromis tussen de vrees bij regeringen voor interventie van buitenaf en het beginsel dat de rechten van minderheden het hele continent aangaan.

De Hoge Commissaris doet zijn werk dan ook in betrekkelijke stilte, om geen enkel land in verlegenheid te brengen. Ter aanvullende geruststelling voor bevreesde regeringen werd bepaald dat de Commissaris geen aandacht zou mogen besteden aan rechtstreekse klachten van individuen. Wel mag hij informatie vergaren en het wel en wee van minderheden bestuderen, eventueel geholpen door speciale deskundigen.

Na meer dan een jaar van intensieve diplomatieke discussies aanvaardde de CVSE een compromisvoorstel waarbij de bevoegdheden van de Commissaris nog verder zijn afgezwakt. De Commissaris, die verantwoording verschuldigd is aan de top van de CVSE, heeft de uitdrukkelijke toestemming van zowel de betrokken regeringen en de CVSE-top nodig om in enig land een onderzoek in te stellen. Bovendien kan de Commissaris geen etnische geschillen onderzoeken die hebben geleid tot "terrorisme' en ten slotte kan hij weinig meer doen dan over een geconstateerd etnisch geschil een rapport samenstellen.

Ondanks alle beperkingen is de instelling van een Hoge Commissaris voor de Minderheden toch een enorme stap vooruit. Ten eerste maakt het Commissariaat deel uit van een groter pakket maatregelen voor vroege signalering van problemen en ter voorkoming van conflicten. De rapporten van de Commissaris kunnen de impuls geven tot een grotere en verder strekkende betrokkenheid van de CVSE bij bemiddelingspogingen of vredesmissies. Bovendien is nauwkeurige informatie juist een van de belangrijkste voorwaarden wil men een etnisch conflict in de hand houden. En ten slotte kan de Commissaris regeringen buiten de publiciteit on manen hun leven te beteren ter voorkoming van grotere spanningen.

Thans, bijna een jaar na zijn instelling, blijkt het Hoge Commissariaat het beter te hebben gedaan dan iemand had gedacht. Dat komt grotendeels voor rekening van de persoon van Max van der Stoel. Ondanks zijn aanvankelijk beperkte mandaat heeft Van der Stoel zijn bevoegdheden ruim opgevat. Hij heeft bemiddeld in het probleem van de etnische Russen in de Baltische republieken en de etnische Hongaren in Slowakije. Bovendien wist hij met geduld opeenvolgende Griekse regeringen ertoe te bewegen hem toe te staan te interveniëren in het Grieks-Albanese geschil, en deed hij aanbevelingen aan alle betrokken regeringen. Veel van deze problemen zijn nog onopgelost, maar zolang ze niet tot openlijk geweld escaleren mag Van der Stoels prestatie, die hij in stilte en met grote tact verrichtte, kolossaal worden genoemd.

Desondanks blijft Van der Stoel gehandicapt door de achterdocht van regeringen. Dezelfde landen die hun mond vol hebben over het voorkomen van geweld in Oost-Europa hebben het Hoge Commissariaat de bespottelijke jaarlijkse begroting van 100.000 dollar toegemeten. Als de Nederlandse regering niet veel van Van der Stoels onkosten voor haar rekening had genomen, had hij niet eens zijn bescheiden kantoor in Den Haag kunnen bekostigen. Verder blijft het werk van de Commissaris afhankelijk van een Europees apparaat voor de bescherming van minderheden.

Op papier bestaat zo'n apparaat al: het is de Raad van Europa, die alle middelen tot zijn beschikking heeft, inclusief een gerechtshof voor mensenrechtenkwesties. Maar tot op heden waren de statuten van de Raad niet toereikend om minderheden hun rechten te garanderen, en wel om een simpele reden: ze waren opgesteld voor de bescherming van individuele mensenrechten, terwijl thans moet worden gezorgd voor de bescherming van minderheden als groep. Anderzijds heeft elke Europese Staat - om het volledig lidmaatschap van de Raad te verkrijgen - moeten beloven de collectieve rechten van minderheden te zullen waarborgen. En ondanks competentiekwesties hebben de Hoge Commissaris voor de Minderheden en de Raad van Europa hun activiteiten nauw op elkaar afgestemd.

In wezen vullen beide instellingen elkaar aan. Via zijn bureau heeft Van der Stoel ervoor kunnen zorgen dat minderheidsgeschillen zo snel mogelijk worden aangepakt. En als hij faalt kunnen de betrokken landen voor hun optreden ter verantwoording worden geroepen. Op zijn topconferentie, het afgelopen weekeinde, probeerde de Raad het protocol voor zijn optreden te vereenvoudigen en nieuwe procedures in te stellen waardoor de collectieve rechten van minderheden worden verduidelijkt. Een officiële verdeling van verantwoordelijkheden tussen Van der Stoel (die binnen de CVSE opereert) en de Raad zou voor beide instanties nuttig zijn, alsook voor Europa's veiligheid. Maar het welslagen van deze opzet is allerminst gegarandeerd: Londen en Parijs blokkeren elke institutionele verandering in de hoop dat de bescherming van etnische minderheden tot Oost-Europa beperkt kan blijven.

    • Jonathan Eyal