Zonder Pivot worden archiefstukken ontoegankelijk

De historicus Bob de Graaff luidde twee weken geleden op deze pagina de noodklok over de schadelijke selectiemethoden van rijksarchivarissen en over de komende archiefwet die een belangrijke rol ziet weggelegd voor de papiervernietiger. Hij hekelde het Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn (PIVOT) dat zou leiden tot "onherstelbare schade' aan de geschiedsbeoefening. Volstrekt ten onrechte, oordeelt Roelof Hol, rijksarchivaris PIVOT. Hij voorziet dat de bronnen voor kennis en begrip van onze samenleving en cultuur door zijn project juist worden veilig gesteld. Dat de zienswijzen over deze kwestie nogal uiteenlopen blijkt uit de bijdragen van een historicus en een archivaris, die beiden werken bij het ministerie van buitenlandse zaken.

Historici en archivarissen zijn het erover eens dat er uit de archieven van de overheid geselecteerd moet worden. Overheidsarchieven worden niet gevormd als historische bronnen, zij ontstaan ter ondersteuning en in de context van de primaire werkprocessen van de overheid. De context van het uiteindelijk bewaarde materiaal is van belang voor de latere gebruiker. Aan de hand van die context kan hij de waarde van het bronnenmateriaal voor zijn onderzoek bepalen. Overheidsarchieven vormen de neerslag van het handelen van de overheid ten opzichte van de samenleving. Dat maakt ze voor het historisch onderzoek zo interessant. In overheidsarchieven wordt echter niet de "werkelijkheid' van de samenleving bewaard, maar slechts een "verbeelding' daarvan, namelijk voor zover de overheid ermee te maken had. De historicus zal dus in de overheidsarchieven maar een deel van de gegevens voor zijn onderzoek terugvinden.

Het is dan ook niet voor niets dat de openbare archiefbewaarplaatsen als aanvulling op de overheidsarchieven ook archieven van niet-overheidsinstellingen - waarop de archiefwet niet van toepassing is - als bedrijven, kerkgenootschappen en particulieren bewaren. Bij de Rijksarchiefdienst behoort 26 procent van het totale bestand van de ongeveer 160 kilometer boekenplank tot deze categorie. Daarnaast kunnen de historici hun gegevens vinden in gespecialiseerde documentatiecentra, onderzoeksinstituten of bibliotheken.

Bij de selectie en het bewaren van overheidsarchieven spelen drie belangen een rol: het administratieve, het historisch-culturele en het belang van de recht- en bewijszoekende burger. In de nu vigerende Archiefwet 1962 en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten zijn deze belangen "erkend'.

Voor het administratieve belang zijn de bewaartermijnen helder te bepalen. Elke handeling van een overheid kent een grens in de tijd; die kan 1 of 100 jaar zijn, maar eens is het administratieve belang uitgediend en kunnen de documenten uit die optiek dus weg. Nauw verbonden met dit belang is het belang van de recht- en bewijszoekenden.

Het historisch-cultureel belang is juist tijdloos. Uit de gevarieerdheid van het huidige historisch onderzoek en met de kennis en ervaring over het verleden moeten de betrokkenen vaststellen wat er voor toekomstig historisch onderzoek wezenlijk genoeg is om te bewaren.

Het is de rol van de archivaris om in dit selectieproces de verschillende belangen te wegen, de informatiebehoefte van die belangen te kennen. Daarbij spelen de middelen een secundaire rol.

In de archiefwet 1962 en het archiefbesluit 1968 zijn de procedures voor de selectie van overheidsarchieven vastgelegd. De verantwoordelijke overheidsorganen stellen samen met de Algemene Rijksarchivaris de selectielijsten op. Deze lijsten worden vervolgens aangeboden aan de Rijkscommissie voor de Archieven, een onafhankelijk adviescollege van de minister van WVC. In deze commissie hebben vertegenwoordigers uit het gebruikersveld van de archieven, zoals historici, zitting. Zij toetst en brengt haar advies uit aan de minister van WVC. Deze stelt, samen met de verantwoordelijke minister van het desbetreffende overheidsorgaan de selectielijst vast. Uiteindelijk wordt de lijst in de Staatscourant gepubliceerd. Daarna volgt de uitvoering die moet resulteren in de overbrenging in goede en geordende staat van het geselecteerde archiefmateriaal aan de Rijksarchiefdienst.

In haar rapport over het archiefbeheer bij de rijksoverheid (1988) constateerde de Algemene Rekenkamer dat er grote achterstanden waren. Er was onvoldoende dan wel niet voldoende opgeleid personeel om de archiefselectie bij de ministeries te kunnen uitvoeren. De selectielijsten voldeden evenmin. Dit veroorzaakte achterstanden bij de overbrenging van archiefmateriaal naar de Rijksarchiefdienst. Hierdoor dreigde, nog los van de naderende verkorting van de overbrengingstermijn, de openbaarheid van overheidsarchieven in gevaar te komen.

In het politieke debat over deze rapportage stelde de minister van WVC zich op het standpunt dat, mede met het oog op de nieuwe archiefwet, de aanpak van deze problemen incidenteel extra middelen zou vergen. De vaste Kamercommissie voor Cultuur stemde in 1990 daarmee in. Daarmee was de grondslag gelegd voor de geboorte van het Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn (PIVOT).

Voor PIVOT stond het volgende primair: de selectie van de archieven van de rijksoverheid van na 1945 kan niet met de vroegere methoden, die leidden tot zo'n grote achterstand in selectie en bewerking. Het document voor document nalopen van de archiefbestanden die berusten bij de ministeries en andere rijksorganen (1945-1975 geschat op ongeveer 500 kilometer en voor de periode 1975-heden waarschijnlijk even groot) is onuitvoerbaar. Ieder zicht op de context zou bovendien ontbreken. Er moest dus een methode komen voor de macro-selectie van de archieven bij het rijk van na 1945. In samenwerking met de vakgroep bestuurskunde van de Universiteit Twente is een "model institutioneel onderzoek' opgesteld.

Daarnaast is het van belang dat het selectieproces zo zorgvuldig en helder mogelijk verloopt. Ieder bij het proces betrokken belang moet zijn standpunten in de uiteindelijke selectielijsten kunnen terugvinden dan wel het resultaat zien van het afwegingsproces. Tegen deze achtergrond formuleerde de Rijksarchiefdienst/PIVOT dat de geselecteerde en voor blijvende bewaring in aanmerking komende archieven een reconstructie mogelijk maken van het overheidshandelen op hoofdlijnen. Onlangs expliciteerde het Convent van Rijksarchivarissen deze doelstelling tot "het selecteren van handelingen van de overheid om bronnen voor de kennis en het begrip van de Nederlandse samenleving (en cultuur) veilig te stellens voor blijvende bewaring'. PIVOT bewaart dus waarlijk meer dan alleen, zoals soms wordt gesuggereerd, wat voor de overheid zelf relevant is. Het gaat om de samenhang tussen de handelingen van de overheid (in interactie met de samenleving) en de waarde die de neerslag daarvan heeft voor de kennis van de Nederlandse samenleving.

De selectiedoelstelling mag niet worden versimpeld tot de opvatting dat alleen de "beleidsstukken' bewaard blijven en de "uitvoeringsstukken' niet. Indien de feitelijke neerslag van een overheidshandeling bewaard moet blijven, dan bevinden zich daaronder in principe de verschillende stadia van de taakuitoefening van de overheid, variërend van beleidsvoorbereiding tot beleidsuitvoering en evaluatie. De PIVOT-methode is echter niet ontwikkeld om een micro-selectie op afzonderlijke dossiers, stuk voor stuk, toe te passen.

Hoe probeert PIVOT deze algemene uitgangspunten te concretiseren? Het komt erop neer dat op basis van een groot aantal bronnen de handelingen van de rijksoverheid van na 1940/45 op de verschillende taakgebieden, bij voorbeeld telecommunicatie, post en gezondheidszorg, in kaart worden gebracht. Op dit moment verkeren 58 van de naar schatting 180 taakgebieden in verschillende stadia van het onderzoek.

Op basis van deze beschrijvingen worden basisselectiedocumenten opgesteld. Hierin staan de handelingen wederom beschreven en worden zij voorzien van een B(Bewaren) of V(Vernietigen, al dan niet met termijnaanduiding). In de toelichting worden de argumenten voor het toekennen van een B of een V vermeld. Het selectiedocument gaat vervolgens naar de Rijkscommissie voor de Archieven. Als het commentaar van de commissie is verwerkt kan het basisselectiedocument formeel door de betrokken ministers worden vastgesteld en gepubliceerd.

Wat is nu het belangrijke verschil van de PIVOT-methode en de vroegere op document-categorieën gebaseerde methode? PIVOT neemt niet de documenten (in welke vorm van ook) tot uitgangspunt, maar de handelingen binnen een taakgebied. Immers, door het in kaart brengen van de handelingen wordt het beeld van wat de rijksoverheid voor taken moest uitvoeren vollediger. Het PIVOT-rapport stelt vast wat er geweest moet zijn. Op basis daarvan kan gerichter worden gezocht in de fase van de uitvoering van het basisselectiedocument.

De PIVOT-methode sluit ook beter aan bij de ontwikkelingen op het gebied van de documentaire informatievoorziening in de rijksoverheid. Vroeger kende men veelal een centrale afdeling op een ministerie, die verantwoordelijk was voor het archiefbeheer. De laatste jaren is er sprake van een decentralisatie van de informerende functies naar de lijnafdelingen van de ministeries. Praktisch gezien betekent dat een enorme uitbreiding van het aantal contacten van de Rijksarchiefdienst. Door nu eerst de verantwoordelijkheden uit de optiek van de taakuitoefening in kaart te brengen is het organisatorische element bij het verdere traject van "zoeken-en-vinden', namelijk in de kelder of bij een beleidsafdeling of uitvoerende dienst, minder van belang.

Om na te gaan of de PIVOT-methode ook resultaat heeft, is onlangs bij het ministerie van financiën op basis van het basis-selectiedocument een dergelijk onderzoek uitgevoerd. Het onderzoek dat een positief resultaat had, betrof het vinden van de neerslag van de handelingen bij de heffing en invordering van belastingen in de periode 1940-1990. De eerste ervaringen in de praktijk met het PIVOT-model leveren dus de expliciete gegevens die nodig zijn om een zorgvuldige en traceerbare selectie te kunnen toepassen.

De archivaris weegt in het selectieproces de verschillende belangen in overeenstemming met de hem ten dienste staande middelen en legt het selectie-instrument ter toetsing voor aan de gebruikers van archieven of andere belanghebbenden. Zij kunnen op dat instrument hun waarderingselementen "loslaten'. Na vaststelling zal de archivaris erop moeten toezien dat de uitvoering - een verantwoordelijkheid van de betrokken ministeries - conform het basisselectiedocument gebeurt om het geselecteerde materiaal uiteindelijk over te kunnen dragen aan de openbare rijksarchiefbewaarplaatsen. Zo kunnen de bronnen voor de kennis en het begrip van de Nederlandse samenleving en cultuur veilig gesteld worden voor blijvende bewaring.