DE KARDINALEN VAN WASHINGTON

The Cardinals of Capitol Hill, The Men and Women Who Control Government Spending door Richard Munson 222 blz., Grove Press 1993, f 55,45 ISBN 0 8021 1460 1

De wandelroute tussen het Sam Rayburn-gebouw, het oudste kantorencomplex van het Huis van Afgevaardigden in Washington en het Capitool, de majestueuze zetel van het Congres op Capitol Hill, is een toeristische trekpleister voor staatkundige sightseers die er een paar uur wachten voor over hebben om hun favoriete afgevaardigden in levende lijve de straat te zien oversteken. Capitol Hill is een groot complex met reusachtige loopafstanden tussen de bijgebouwen en het Capitool waar automobilisten met de grootste behoedzaamheid rijden om de zeldzame diersoort op dit politieke reservaat geen haar te krenken.

Het autoverkeer beweegt zich hier gewoonlijk al zo zuidelijk-traag dat de verkeersagenten er geen kind aan hebben de hier in het wild rondlopende wetgevers door het verkeer te loodsen. Maar een paar keer per dag gebeurt er iets dat de oversteekpolitie in een staat van lichte opwinding brengt. Dan begint de lucht te trillen en komt het "College van Kardinalen' naar buiten. Het zijn de voorzitters van de 13 subcommissies van de 51 leden tellende begrotingscommissie van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden ofwel de begrotingsvorsten van Capitol Hill. Ze zijn in druk onderling gesprek verwikkeld op weg naar hun collega-kardinalen van de Senaat, voor het verenigde overleg waarin de begrotingsvoorstellen van de president hun definitieve vorm krijgen. De wandeling van het Sam Rayburn-gebouw naar de Senaatszijde van het Capitool heeft enige voeten in de aarde gehad, want de kardinalen van het Huis zijn geïrriteerd dat Mohammed altijd naar de berg moet komen en dat de berg nooit naar Mohammed komt. Maar de kardinalen van de Senaat weigeren voor de "conferences' (het gemeenschappelijk begrotingsoverleg tussen het Huis van Afgevaardigden en de Senaat) naar het Sam Rayburn-gebouw te komen en onderstrepen daarmee hun pretentie dat de Senaat (in hun ogen) een hogere plaats in de staatshiërarchie inneemt dan het Huis, wat de collega's van de andere zijde van het Capitool niet moe worden te bestrijden.

Hun bijnamen ontlenen de kardinalen aan de macht die ze in het jaarlijkse begrotingsproces uitoefenen: ze hebben de koorden van de beurs in handen waarmee ze het regeringsprogramma van de president kunnen maken en breken. De kardinalen van Washington behoren niet tot de glamourboys van de Amerikaanse politiek zoals de belangrijkste leden van de vaak aan de weg timmerende commissies van buitenlandse zaken. Maar de begrotingscommissies van het Huis en de Senaat waarover zij met autoritaire hand de scepter zwaaien, hebben wel zo'n grote aantrekkingskracht dat ze in de parlementaire hiërarchie en de politieke pikorde direct na de bekende commissies als de meest begeerde worden beschouwd.

ELLENBOGENWERK

David Price, een Huis-afgevaardigde uit het vierde district van North Carolina, vertelt in zijn boek The Congressional Experience (San Francisco, 1992) het gruwelijke verhaal van een Congressman wie geen zee te hoog gaat en die bereid is zich in elke collegiale coalitie in te likken om maar in die begrotingscommissie te komen. Hij is bereid ervoor naar de Noordpool te lopen en dagelijks de schoenen van alle commissie-voorzitters te poetsen als hij zich daarmee van hun steun kan verzekeren.

Price lijkt daarmee een satirisch beeld van het ellebogenwerk in het politieke Washington te geven, maar aan het eind laat hij een verrassende aap uit de mouw komen: die hielenlikker is hij zelf. Uit de Congressional Quarterly van het 103-de Congres blijkt Price intussen in de begrotingscommissie te zijn benoemd en daar al tot de hogere plaatsen op de ranglijst van de anciënniteit te zijn opgeklommen. Seniority is een van de belangrijkste factoren in de carrièreschaal van de Amerikaanse politiek. Wie lang genoeg meeloopt, langer althans dan zijn collega's, en het geluk is beschoren dat zijn rivalen onderweg afhaken of overlijden (of niet herkozen worden), komt te eniger tijd aan de top. En wie de top bereikt, hoeft deze praktisch nooit meer af te staan. (tenzij hij niet wordt herkozen of overlijdt)

Washington beleefde vorig jaar de sensatie van een geruisloze revolutie aan de top van de achtenswaardige Appropriations-committee van het Huis van Afgevaardigden, de curie van de begrotingskardinalen. Daar werd de met zijn gezondheid tobbende voorzitter van de vaste begrotingscommissie, Jamie Whitten, een Democraat uit Missouri, door de Democratische caucus uit zijn voorzitterschap gestemd en vervangen door zijn tweede man, William Natcher, een Democraat uit Kentucky. Die ingreep zou geen opzien gebaard hebben als de 83-jarige Jamie Whitten (die zijn voornaam ook op zijn hoge leeftijd nooit thuis liet) niet al 25 verkiezingen zou hebben overleefd en 51 jaar lid van het Huis zou zijn geweest. Het pikante was dat hij zijn plaats moest afstaan aan de 84-jarige Natcher, die in anciënniteit maar tien jaar voor hem onder deed. (bedoelt de auteur dat ie maar tien jaar jonger was?? ).De begrotingscommissie (waarvan Jamie Whitten nu gewoon lid is) telde tal van betere kandidaten voor het voorzitterschap, maar in de politieke curie van Washington gaan "oudere' rechten boven talenten.

De immense macht waarover deze financiële baronnen in de beide huizen van het Congres beschikken heeft ook een grote aantrekkingskracht gehad op constitutionele schrijvers. Geen staatkundige bibliotheek is zo omvangrijk als die over de Amerikaanse staatsinstellingen. Richard Munson, die al eerder verhelderende studies over de financiële machtsindustrie van Washington heeft gepubliceerd, is een insider die zijn reputatie in zijn nieuwste boek volledig waarmaakt: hij heeft een inzicht in het complexe Amerikaanse begrotingsproces dat doet vermoeden dat hij bij de onderonsjes van de kardinalen onder tafel heeft gezeten. Munson geeft een even levendige als spannende beschrijving van het oligarchische en ondoorzichtige Amerikaanse begrotingsproces, waarin alle krachten die van binnen en van buiten op de financiële wetgeving in Washington inwerken, minutieus in kaart worden gebracht. Vergeleken daarmee is de door en door gereglementeerde, overzichtelijke en kosjere manier waarop de Nederlandse rijksbegroting tot stand komt oervervelend ordelijk en saai.

SLECHTE GEWOONTEN

Het Amerikaanse begrotingsproces wordt beheerst door kleurrijke slechte gewoonten als pork barrel-politics, in-trading, horse-trading en presidentiële verleidingskunsten, maar ook door de kongsies van belangengroepen, de macht van de lobbyisten en de persoonlijke voorkeuren en de politieke ambities van de Congresleden zelf. De discretionaire macht die de kardinalen in de jaren vijftig over de begroting hadden, is de laatste jaren steeds verder ingeperkt. Rechtspositieregelingen en pensioenrechten hebben een steeds groter deel van de overheidsuitgaven aan de jaarlijkse beslissing van de begrotingswetgever onttrokken en de "aftrekregeling' van de Gramm-Rudman-wet (die vergroting van het overheidstekort automatisch bestraft met integrale bezuinigingen) heeft de bewegingsvrijheid nog verder beperkt. Maar nog altijd hebben de leden van de appropriations-committees (en vooral de kardinalen onder hen) genoeg handelingsvrijheid om miljarden naar hun staten of kiesdistricten te sluizen of ""een miljoen hier en een miljoen daar' toe te zeggen.

Pork barrel-politiek (een begrip uit de jaren voor de Burgeroorlog toen wetgevers die hun populariteit kochten ten koste van de schatkist, vergeleken werden met slaven die op de vleespotten werden losgelaten) is in haar brutaalste negentiende-eeuwse verschijningsvorm vervangen door een gematigder moderne variant. Er worden geen overbodige wapensystemen meer gemaakt waaraan ook de krijgsmacht geen enkele behoefte heeft, louter om de werkgelegenheid in de staten van bepaalde Congresleden in stand te houden, maar als de Amerikaanse marine besluit het aantal marinehavens in de VS aanzienlijk uit te breiden, heeft dat toch minder te maken met het streven naar verbetering van de doelmatigheid dan met de geografische bindingen van de Congresleden.

De voormalige senator professor Fred Harris (Oklahoma) geeft in zijn jongste studie over de rol van de Amerikaanse Senaat in de internationale politiek (Deadlock or Decision, New York/Oxford, 1993) een voorbeeld van pork barrel-produktie dat in dat opzicht alles slaat: een gevechtsvliegtuig van Northrop waarvan de onderdelen in alle 49 staten werden geproduceerd. Het is dat iedereen wist dat Washington D.C. geen zware industrie heeft, anders zou die ook zijn meegeteld.

    • H.A. van Wijnen