"Grandioos frauderen' met subsidies van EG

De Europese Gemeenschap is een kerstboom vol subsidieregels, premies, heffingen en restituties. Op grote schaal kan ermee worden gefraudeerd - en dat gebeurt dan ook. De omvang is moeilijk vast te stellen, maar vast staat dat het om vele honderden miljoenen guldens gaat. Over gerommel met melk, textiel, suiker, olijfolie en fictief graan dat in de sloot groeit. Deel acht in een serie.

EG-fraude is een wondere wereld van valse papieren, schijnladingen, spookkuddes, fantoomwijngaarden en nepkaas. EG-fraude is gewoon boerenbedrog, maar ook internationaal georganiseerde misdaad. Het is anonieme, papieren zwendel over de landsgrenzen heen - een spel met douane, fiscus en landbouwinspectie, waarop Justitie met tientallen meters dossiers greep probeert te krijgen. De Europese belastingbetalers worden jaarlijks vermoedelijk voor miljarden getild en hebben er totaal geen weet van.

EG-fraude is tegelijk ook om te lachen. Met de meest zotte regels probeert de Europese Gemeenschap de consument tegen de vrije markt en de natuur te beschermen. Neem de markt voor schapenvlees; die gaat Brussel te lijf met de "ooipremie'. Een boer moet daarvoor bewijzen dat een vrouwtjesschaap drachtig is of dit binnenkort zal worden. Bovendien moet worden verklaard dat de lammeren niet binnen twee maanden na de geboorte worden verkocht en dat de ooien na het lammeren nog 100 dagen worden behouden. Dit levert de boer 12 ecu (fl. 27,60) per dier op, de controledienst nachtmerries en de Rekenkamer woede-aanvallen.

Gemeenschap

Of het olijfolie, videocassettes, rijst, gewalst staal, witvis, tv-toestellen, textiel, tonijn, melkpoeder of katoen betreft - dankzij de subsidieregels van de EG kan ermee worden gerommeld. En dat terwijl Brussel het toch zo goed bedoelt. De Europese industrie moet tegen dumping worden beschermd, de ontwikkelingslanden bevoordeeld, de boereninkomens gecompenseerd, agrarische produktie gestimuleerd, overproduktie bestreden en export bevorderd. Dáár is de EG voor opgericht. Sinds 1957 is zo een kerstboom volgehangen met minimumprijzen, exportrestituties, variabele importheffingen en diverse soorten "ooipremies'. Er is zeer veel geld mee gemoeid. Van haar totale budget van 151,8 miljard gulden besteedde de EG vorig jaar 54,8 procent aan landbouwsubsidie en 24,6 procent aan regionale steun.

De totale omvang van de fraude kent niemand. Vorig jaar noteerde Brussel 1.850 fraudegevallen, voor een totaalbedrag van bijna 270 miljoen ecu, ongeveer 620 miljoen gulden. Maar blijft het daarbij? PvdA-Europarlementariër A. Goedmakers, lid van de commissie voor de begrotingscontrole, schat de werkelijke omvang op tien procent van het totale EG-budget, ruim 15 miljard gulden dus. Bij de Commissie haalt men de schouders op. Siegfried Reinke, adjunct-hoofd van de 35 man tellende anti-bedrog-eenheid in Brussel, weet waar de schatting vandaan komt. Een Duitse criminoloog deed in de jaren tachtig onderzoek naar een slachtpremie voor melkkoeien - een rammelende regeling waarbij de controle door de abattoirs zelf werd uitgevoerd. Hij stelde vast dat er voor honderd van elke duizend koeien ten onrechte subsidie was betaald - tien procent van het totaal dus. Deze honderd koeien hebben sindsdien in Brussel mythische proporties aangenomen.

In Nederland lopen volgens Justitie op dit moment 69 EG-fraudezaken. De meeste meldingen, 39, zijn afkomstig van de douanerecherche, onderdeel van de FIOD (Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst). De Algemene Inspectiedienst (AID) van het ministerie van landbouw vond dertien fraudes en de Economische Controledienst (ECD) van het ministerie van economische zaken zeventien. Alleen zeer omvangrijke fraudes worden meegeteld.

Van het werkelijke aantal fraudezaken valt geen betrouwbare schatting te maken, meent EG-functionaris Reinke. Hij is door schade en schande wijs geworden. Twee jaar geleden dacht zijn anti-bedrog-eenheid dat er met de subsidie voor suiker en graan in Frankrijk, Nederland, Duitsland en Denemarken fors was gefraudeerd. Brussel trok toen voor straf twee procent af bij de jaarlijkse afrekening ("kwijting') van de betalingen die de lidstaten aan de producenten doen. “We zijn uitgedaagd dat te bewijzen. Zes weken lang hebben we onze beste accountants in die lidstaten aan het werk gezet. Het resultaat was zero - er was niks aan de hand.”

Daar staan dan weer spectaculaire successen tegenover. Na een tip van een opsporingsambtenaar, die vond dat er wel erg veel Griekse olijfolie naar Italië werd verscheept, dook de anti-bedrog-eenheid de archieven in. Het scheepsregister van Lloyd's werd nagekeken, en de Griekse en Italiaanse douane-administratie. Daaruit bleek dat Griekenland meer olie naar Italië exporteerde dan er in Italië arriveerde. Brussel stelde uiteindelijk vast dat een internationale bende de olie, die in werkelijkheid uit Turkije of Tunis afkomstig was, via Heraklion als "Griekse olie' naar Frankrijk of Italië vervoerde. Er werden miljoenen aan ontdoken landbouwheffingen opgestreken.

Vooral rundvlees, melk, graan en olijfolie zijn kwetsbaar voor fraude, zegt Reinke. “Als u voor één container met twintig ton hoogwaardig rundvlees op de aangifte "vleesafval' invult, kunt u zo honderdduizend gulden verdienen.” Hij geeft het voorbeeld van een grote fraudeur die misbruik maakte van een verlaagd importtarief voor rijst uit bepaalde ontwikkelingslanden. De man werd in het Verenigd Koninkrijk gearresteerd, op een borg van 72.500 pond vrijgelaten en hij nam prompt de benen. Om de aanklacht rond te krijgen waren Commissie-ambtenaren met collega's uit de benadeelde lidstaten op onderzoek geweest in de VS, Thailand, Uruguay en Argentinië, waar de rijst in werkelijkheid was geproduceerd.

Zó werkt Brussel: ze coördineert de internationale opsporingsonderzoeken, zorgt voor actuele databestanden en dicht de mazen in de wet. De controle en de vervolging wordt door de lidstaten zelf gedaan.

Nederland

De Nederlandse fiscale recherche, de FIOD, ontdekte eind vorig jaar in de Rotterdamse haven een fraude met minerale olie, alcohol en elektronica. De hoofdverdachte, een veertigjarige WAO'er, bleek twee miljoen gulden op een bankrekening in Luxemburg te hebben verstopt. In totaal ontdoken de verdachten 102 miljoen gulden aan EG-heffingen. De hoofdverdachte kreeg vijf jaar onvoorwaardelijk en een boete van een miljoen gulden.

De laatste jaren is er volgens het hoofd fraudebestrijding van de AID, L. Schoonhoven, in Nederland “grandioos gefraudeerd” met de superheffing op melk. Zuivelfabrieken moeten deze heffing betalen als de aangesloten boeren meer melk leveren dan het EG-quotum. Elke extra liter melk kost de fabriek 75 tot 80 cent. “Sommige handelaren ontdoken de superheffing door melk boven het quotum aan Belgische fabrieken te leveren”, zegt Schoonhoven. “De melk werd 's nachts in kleine tanks opgehaald bij de boeren, overgepompt in grotere tanks en dan de grens over gebracht. Pas hebben we nog een zaak gehad waarbij een klein zuivelfabriekje uit Maria Hoop bij Roermond zes miljoen gulden aan heffing had ontdoken.” De Belgische zuivelfabriek hoeft zich in zo'n geval niet druk te maken over de superheffing: die hoort al netjes in Nederland te zijn voldaan.

Bedragen van dezelfde orde gaan om in de veefraude. De heffing op vee bij import in de EG kan oplopen tot fl. 3,50 per kilo. Dus geven veel handelaren aan de douane op dat zij het in Polen gekochte levende vee hebben doorverkocht aan Marokko of Algerije, terwijl het in werkelijkheid binnen de EG wordt geslacht en opgegeten. In februari deelde de rechtbank van Den Bosch drie jaar celstraf uit aan twee handelaren die de EG op deze manier 6,4 miljoen gulden hadden onthouden.

Veel zwendelaars maken dankbaar gebruik van de regeling dat exporteurs uit de EG subsidie krijgen als ze een produkt uitvoeren dat op de wereldmarkt lager is geprijsd dan binnen de EG. Deze zeer fraudegevoelige bepaling geldt bijvoorbeeld voor melkpoeder. Een extra probleem is dat de subsidie niet voor alle landen even hoog is. “Voor melkpoeder die naar landen als Ghana en Venezuela gaat krijgt een exporteur meer terug dan voor poeder die naar de Verenigde Staten gaat”, zegt Schoonhoven. Dus bereikt melkpoeder lang niet altijd de bestemming die wordt opgegeven. “En hoe controleer je dat, hè. Daar zie je niets van als het schip in Rotterdam de haven uit vaart.”

Schoonhoven gelooft niet dat de georganiseerde misdaad zich in de fraude met landbouwsubsidies begeeft. “Zomaar een crimineel kan daar niet aan beginnen. Er is veel kennis voor nodig van produkten en markten.”

Dat geldt minder voor textiel, waarmee de Economische Controledienst het druk heeft. Er bestaan daar zoveel quoterings- en premieregelingen dat een kind ermee kan frauderen. “Neem China en Zuid-Afrika”, zegt hoofd recherche J. Stalenhoef van de ECD. “China mag maar een bepaalde hoeveelheid textiel exporteren naar de EG. Zuid-Afrika geniet juist een voorkeursbehandeling: textiel uit dit land mag ongelimiteerd Europese landen in.” In 1991 bleken grote hoeveelheden Chinees textiel via Zuid-Afrika naar de EG te komen, met Zuid-Afrika op de papieren aangeduid als land van oorsprong. Stalenhoef zegt bijna zeker te weten dat de georganiseerde misdaad in de EG-textielfraude zit, al heeft hij geen keiharde aanwijzingen. “Maar misschien zitten de organisaties niet zozeer in Europa alswel in het Verre Oosten.”

Bedrijven slaan vaak alarm bij de ECD als ze vermoeden dat concurrenten de anti-dumpingheffingen ontduiken. “Het komt voor dat de EG een heffing op bijvoorbeeld Japanse computers legt die oploopt tot 70 procent van de prijs. Dat is zoveel dat het voor de misdaad interessant wordt om die heffing te ontduiken. Je ziet dan dat er opeens veel goedkope computers zogenaamd uit Zuid-Korea komen.” In werkelijkheid komen ze toch uit Japan, het land waartegen de maatregel was gericht.

Brussel

Vergeleken met andere lidstaten zegt de Commissie met de controle in Nederland, België en het Verenigd Koninkrijk “goede ervaringen te hebben”. Parlementariër Goedmakers noemt Nederland “niet slechter of beter dan anderen. We denken van onszelf graag dat we minder frauderen, maar dat is niet zo”. Zij noemt het wel verwerpelijk dat Nederland slecht scoort bij het aanmelden van de gevonden fraude. “Als je vergelijkt wat de Commissie zelf vindt en wat Nederland aanmeldt dan valt dat tegen. In 1991 waren er 347 gevallen, waarvan Brussel er zelf 143 aantrof. Dat is 41 procent; daarmee zitten we in de buurt van Italië met 52 procent. Portugal zit op 10 procent, het Verenigd Koninkrijk op 5. Nederland kan best harder zoeken.” Zij meent dat Den Haag de neiging heeft “om zaken niet als fraude te presenteren, terwijl ze het volgens Brussel wel zijn. Nederland heeft de neiging om naar zichzelf toe te rekenen”.

Tegelijkertijd komt Brussel nog steeds met regels die om fraude roepen, zeggen Nederlandse diplomaten. “Wij zeggen altijd tegen de Commissie dat ze geen vaste minimuminvoerprijzen moeten vaststellen, zoals dat nu weer voor witvis is gebeurd.” Op papier blijken importeur en exporteur zich dan keurig aan de (hoge) minimumprijs te houden; in theorie zijn de Europese vissers dus beschermd. “Maar via een buitenlandse rekening doen ze heel andere zaken. De importeur krijgt dan gewoon het "te veel' betaalde terug en kan dan toch dumpen. Zo blijf je dus klachten houden van EG-producenten die last hebben van goedkope importen.”

Hèt probleem bij de fraudebestrijding zijn de belangenconflicten en de onduidelijke verhoudingen tussen de lidstaten. Een lidstaat loopt het risico zelf de schade te moeten dragen als het geld dat de EG is ontfutseld niet is te achterhalen. Het land ontkomt daar alleen aan als het kan bewijzen alles te hebben gedaan om de fraude op te sporen. Dat stimuleert de opsporing niet: wat niet weet, wat niet deert. Verder kan de fraudebestrijding volgens de landelijke EG-fraude-officier in Nederland, mr. C. de Beaufort, “frustrerend zijn voor het lokale bedrijfsleven. Je moet actie ondernemen tegen EG-fraude, maar je kunt het tegenover de bedrijven niet maken bij de grenzen alles wekenlang aan de kant te zetten”. Fraudebestrijding was tot voor kort zelfs in een goed georganiseerde lidstaat als Nederland een ondergeschoven kind. Centrale registratie van EG-fraudes ontbrak bijvoorbeeld. Een landelijk EG-fraudeberaad, waarin Justitie, AID, EZ en fiscus elkaar ontmoeten, moet dat nu verbeteren.

Analyses over de oorzaken van fraude zijn er in Brussel genoeg - de Rekenkamer klaagt zich al jaren de tong blauw. “Van de acht lidstaten die eind 1991 werden bezocht zijn er slechts drie die over een betrouwbaar controle-systeem beschikken”, constateerde Rekenkamerpresident André Middelhoek vorig jaar. Bij de overige vijf was de controle "inadequaat' en het frauderisico derhalve "bijzonder hoog'. Lidstaten zien strenge controle op naleving van de EG-subsidieregels zelden als een nationaal belang.

Dankzij de landbouwhervorming volgens het plan-McSharry zal in ieder geval de landbouwfraude van karakter veranderen. In een poging EG-landbouwprijzen op het lagere niveau van de wereldmarkt te brengen zal de prijssteun worden verminderd. In plaats van subsidie om te blijven produceren krijgt de boer straks direct geld om z'n akkers braak te leggen en z'n wijngaarden om te ploegen. Annemarie Goedmakers: “Daar is veel moeilijker mee te rommelen dan met handelsstromen. Een grote handelaar hoeft alleen maar een ander land in te vullen en hij verdient miljoenen.” Wat een boer met z'n akkers of z'n veestapel doet zou veel makkelijker te controleren zijn. De Commissie gebruikt daar satellietfoto's voor. Goedmakers is enthousiast: “Dan kun je zien of een land liegt als het zegt over zoveel olijfbomen te beschikken.”

Anderen zien problemen. Er zijn in de EG aanmerkelijk meer boeren dan verwerkers en handelaren, die nu de subsidies opstrijken. En de inkomenssteun wordt onder meer berekend uit de oppervlakte van de akker. Dat gaf al meteen ruzie in het ambtelijke overleg. Wat bleek: voor de berekening van een landbouwhectare telt Nederland de aangrenzende sloot voor de helft mee. “En als dat niet meer mocht dan zou dat heel wat hebben gescheeld in onze hectaresteun”, zegt een diplomaat. Er kwam gelukkig een compromis. De Nederlandse fictieve graanvelden mogen in de toekomst nog steeds voor een deel in het water blijven groeien.