Owen-Stoltenberg: exit de nuances

Of het gisteren door David Owen en Thorvald Stoltenberg gepresenteerde vredesplan voor Bosnië-Herzegovina het haalt is onduidelijk - onduidelijk is zelfs hoe het er in detail uitziet. Maar uit de gisteren bekendgemaakte hoofdpunten en uit de eerste reacties van de Bosnische moslims, Kroaten en Serviërs valt wel af te leiden dat het - ondanks Izetbegovic' "nee' - als uitgangspunt van een toekomstige regeling geen slechte kans maakt. En dat betekent dat Bosnië hoe dan ook een op etnische basis opgedeelde republiek wordt.

De principes van het plan Owen-Stoltenberg voorzien in de vorming van de Verenigde Republieken van Bosnië en Herzegovina, met een staatsvorm die noch een federatie noch een confederatie mag heten. Die staat zal bestaan uit drie republieken met elk hun eigen grondwet, president, regering, parlement en onafhankelijke rechtspraak. Het centraal gezag wordt belichaamd door een staatspresidium, bestaande uit de presidenten van de drie republieken; het voorzitterschap van dit staatspresidium - dus de functie van staatshoofd van de Verenigde Republieken - rouleert elke vier maanden. Alle beslissingen van het staatspresidium worden unaniem genomen. Het benoemt en ontslaat de premier van de centrale regering. De kandidaat voor het premierschap wordt bij toerbeurt voorgedragen door de drie republieken. Hetzelfde geldt voor de minister van buitenlandse zaken. De parlementen van de drie republieken kiezen ieder eenderde van het centrale parlement. Op dezelfde wijze wordt de samenstelling bepaald van het Hooggerechtshof, het Constitutionele Hof en een Hof van de Mensenrechten.

De Verenigde Republieken worden geleidelijk en onder toezicht van de VN en de EG gedemilitariseerd: geen van de vier eenheden - drie republieken en het overkoepelende gezag - zal over strijdkrachten beschikken, aldus het Owen-Stoltenbergplan. De grenzen van de drie republieken kunnen alleen worden gewijzigd door een commissie met vijf door de secretaris-generaal van de VN aangewezen leden. Geen enkele paragraaf in de grondwetten van de drie republieken mag strijdig zijn met de grondwet van de Verenigde Republieken. De Verenigde Republieken krijgen vrije toegang tot Neum, de Kroatische haven aan de Adriatische Zee. Binnen de Verenigde Republieken zal het vrije verkeer van personen en goederen worden gegarandeerd.

Leiders van de Serviërs en Kroaten hebben zich in principe achter dit plan geschaard; de leider van de Bosnische Serviërs, Radovan Karadzic, achtte “kleine aanpassingen” noodzakelijk. De moslims hebben grotere bezwaren. Het belangrijkste is de mate van centraal gezag: dat is in het plan Owen-Stoltenberg te zwak ontwikkeld: de constituerende republieken hebben teveel macht, de centrale regering te weinig. De moslims willen niet vier grondwetten maar slechts één.

Het plan Owen-Stoltenberg is een poging, een compromis te vinden tussen de Servisch-Kroatische plannen voor de driedeling van Bosnië en het tegenvoorstel van de moslims. De Kroaten en Serviërs gingen uit van een opdeling in drie volledig onafhankelijke republieken binnen een confederatie met een zo goed als symbolisch centraal gezag; de moslims bepleitten een federatie van territoriale eenheden, uitdrukkelijk niet op etnische basis, met een krachtig centraal gezag.

Om ruzie te voorkomen over de vraag wie in het compromis van Owen en Stoltenberg de grootste winst in de wacht sleept, mogen de toekomstige Verenigde Republieken noch een federatie, noch een confederatie heten. Maar als de winst- en verliesrekening moet worden opgemaakt, zou toch wel eens kunnen blijken dat de Serviërs en de Kroaten hebben gewonnen. Veel is nog onduidelijk. Zo staat nog niet vast hoe de grenzen van de drie republieken zullen lopen. Ook is onduidelijk welke rechtspositie die republieken hebben. Dit laatste is van belang omdat die rechtspositie bepaalt of de republieken op eigen houtje verdragen en akkoorden met andere landen zullen kunnen afsluiten, en dus of de Servische en Kroatische deelrepublieken onder de paraplu van de Verenigde Republieken aansluiting zullen kunnen zoeken tot respectievelijk Servië en Kroatië. Zo'n sluipende aansluiting bij de "moederlanden' vormt het belangrijkste motief voor de volledige soevereiniteit voor de deelrepublieken in het Servisch-Kroatische driedelingsplan. Eén omineuze bepaling bevat het Owen-Stoltenberg-plan wel: het voorziet in de mogelijkheid van een "dubbel staatsburgerschap' - een Bosnische Serviër kan dus zowel het Bosnische als het Servische (Joegoslavische) staatsburgerschap hebben.

Veel garanties voor vrede biedt het Owen-Stoltenberg-plan - uiteraard - niet. Het staatsbestel voorziet in een web van consensus-verplichtingen. Het staatspresidium krijgt vergaande bevoegdheden op centraal niveau en moet alle beslissingen unaniem nemen: een recept voor ruzies en verlamming.

Het belangrijkste punt in het Owen-Stoltenberg-plan is evenwel dat het uitgaat van een etnische opdeling, hoe de verdere modaliteiten ook zullen zijn en hoe de competenties ook worden verdeeld. De moslims, die eerdere voorstellen in die richting hebben afgedaan als “fascistisch”, “een lelijke streek van Owen en de Britse politico's” en “een eerste fase in de uitroeiing van de moslims”, hebben het principe van de etnische opdeling gisteren geaccepteerd. Daarmee zijn ze gezwicht voor niet alleen de Realpolitik waardoor sinds enkele maanden de benadering van de EG- en VN-bemiddelaars wordt gekenmerkt, maar ook voor de lessen van het slagveld, waar het recht van de sterkste de doorslag heeft gegeven.

Owen en Stoltenberg hebben bovendien verder afstand genomen van het Vance-Owen-plan. Dat immers voorzag in een gedecentraliseerde eenheidsstaat en een veel subtielere etnische verdeling in tien autonome provincies (zonder eigen grondwet) die onderling met corridors moesten worden verbonden. Formeel werd zelfs tegengesproken dat sprake was van een verdeling op grond van etnische criteria. Dat is nu een gepasseerd station:in het plan van Owen en Stoltenberg is geen sprake meer van subtiliteit, zijn er geen tien provincies maar drie republieken, en zijn er ook geen corridors meer, laat staan enclaves als Srebrenica, Gorazde en Zepa. Dat betekent in de praktijk dat een van de belangrijkste bezwaren tegen het het Vance-Owen-plan - dat het zou leiden tot nieuwe "etnische zuiveringen' - nog veel sterker geldt voor het Owen-Stoltenberg-plan: als dit plan wordt aanvaard zal het aantal vluchtelingen nog toenemen. Het bestendigt niet alleen de etnische zuiveringen die tot nu toe hebben plaatsgevonden, het nodigt zelfs op veel grovere schaal dan in het Vance-Owen-plan de regeringen van de drie deelrepublieken uit leden van andere etnische groepen buiten de deur te zetten.