Nieuwe grenzen vereisen een nieuw denken

In zijn lange en bloedige geschiedenis heeft Europa veel verschillende soorten grenzen gekend: de militaire steunpunten van het Romeinse Rijk; het schisma tussen Constantinopel en Rome; feodale bezitsgrenzen, die door strijd, huwelijk of keizerlijke besluiten werden veranderd; gebieden, die koninkrijken door oorlog veroverden; tolgrenzen; en culturele (taal-, volks-, nationale of etnische) grenzen.

De Europeaan van de twintigste eeuw denkt bij het woord "grens' vooral aan nationale staatsgrenzen, die nauwkeurig zijn afgebakend. In de vredesverdragen, die na de Eerste Wereldoorlog tot stand kwamen, was gepoogd nieuwe grenzen vast te leggen op grond van het beginsel van nationale zelfbeschikking van volkeren en het beginsel van respect voor de territoriale integriteit van de gevormde staten. Na de Tweede Wereldoorlog is geen vredesverdrag gesloten. Nieuwe grenzen werden getrokken rond de gebieden, die de Sovjet-Unie had geannexeerd en tussen Polen - door Stalin naar het Westen verschoven - en Oost-Duitsland. Ten behoeve van de Oost-West-ontspanning werd in de Slotakte van Helsinki (CVSE, 1975) afgesproken de grenzen van alle staten in Europa als onschendbaar te beschouwen. Na het einde van de Koude Oorlog bleef respect voor de onschendbaarheid van de bestaande grenzen de officiële politiek. Bij de eenwording van Duitsland werd de Duitse oostgrens als de definitieve grens met Polen vastgelegd en werd de afspraak van 1975 nog eens bevestigd in het Sovjet-Duitse Verdrag van 9 november 1990.

Na de Koude Oorlog hadden de Westelijke Mogendheden de kans een territoriale vredesregeling te ontwerpen voor Oost-Europa. Zij hebben echter nagelaten zich serieus te buigen over de noodzakelijke aanpassing van de eenzijdig opgelegde grenzen, over garanties voor de rechten van minderheden, of over beslechting van met elkaar strijdige aanspraken op de uitoefening van het recht op zelfbeschikking.

De rekening van deze nalatigheid wordt Europa thans vooral gepresenteerd op het gebied van de uiteengevallen multi-etnische, één-partijstaten: de Sovjet-Unie en Joegoslavië. Vele malen gewijzigde deelstaatsgrenzen zijn omstreden nieuwe staatsgrenzen geworden. Juist in deze gebieden zijn de twee beginselen voor grensafbakening van de vredesverdragen na de Eerste Wereldoorlog met elkaar in strijd. Op grond van de aanspraken op respect voor bestaande grenzen, worden minderheden heftig onderdrukt. Op grond van de aanspraken op nationale zelfbeschikking worden gebieden buiten die bestaande grenzen op wrede wijze "etnisch gezuiverd' in het bijzonder door Serviërs en Kroaten in Bosnië-Herzegovina. In afwezigheid van een naoorlogse territoriale regeling is de internationale samenleving vrijwel machteloos om het ontstaan van "etnisch gezuiverde' staten in het voormalige Joegoslavië te verhinderen.

Het grote gevaar van deze onmacht is niet zozeer de uitbreiding van deze afschuwelijke oorlog tot buiten de grenzen van het voormalige Joegoslavië, het gevaar is eerder dat ook elders de aanspraak op de twee, met elkaar strijdige, beginselen tot ernstige conflicten kan leiden. De grenzen, die de Sovjet-Unie eenzijdig trok met Polen, Slowakije en Roemenië zijn eveneens omstreden. Kaliningrad (het vroegere Duitse Königsberg) hoort dan wel tot Rusland, maar ligt nu ingeklemd tussen Polen en Litouwen. Gebieden die de Sovjet-Unie na de Tweede Wereldoorlog annexeerde, behoren nu tot Belorus, de Oekrane en Moldavië. In de geannexeerde gebieden leven nog steeds mensen, die zich Polen, Slowaken, Roemenen of Hongaren voelen. Binnen de grenzen van de nieuwe staten op het grondgebied van de vroegere Sovjet-Unie leven belangrijke Russische minderheden als gevolg van de Sovjet-kolonisatiepolitiek. Buiten de eigen landsgrenzen leven Duitsers, Polen, Hongaren, Balten of Slowaken, die - zelf of hun ouders - na de oorlog waren verdreven of gedeporteerd.

Ten gevolge van de ineenstorting van het totalitaire stelsel is ook de territoriale regeling die na de Eerste Wereldoorlog was ontworpen in de gevarenzone van conflict gekomen. De benarde positie van Hongaarse minderheden in Roemenië, Voivodina en Slowakije geeft nieuw voedsel aan het Hongaarse verzet tegen de bepalingen van het Vredesverdrag van Trianon.

Nu het totalitaire stelsel is verdwenen blijkt de overeenstemming over onschendbare grenzen niet méér geweest te zijn dan een schijnvertoning, gebaseerd op de vrees voor oorlog op grote schaal tussen Oost en West, en op de berusting in een als blijvend gedachte deling van Europa. Die schijnvertoning kon worden opgevoerd, omdat respect voor de macht van de Sovjet-Unie (en Tito's Joegoslavië) de regimes de ruimte gaf het beginsel van de soevereiniteit van staten te hanteren als argument tegen te grote internationale bemoeienis met de behandeling van eigen onderdanen achter de hoog opgetrokken staatsgrenzen. Met die regimes is echter het centrale gezag, dat nationale aspiraties binnen de staatsgrenzen onderdrukte, verdwenen.

Vroegere communistische leiders beroepen zich nu op het beginsel van nationale zelfbeschikking om nieuwe "etnisch zuivere' onafhankelijke staten in het leven te roepen. Zij beschikken over voldoende wapens en milities van de uiteengevallen door de partij gecontroleerde strijdkrachten, om hun aanspraken met geweld na te streven èn hun bevolkingen tot burgeroorlog en wreedheid jegens buren aan te zetten. Bovendien zijn eens gesloten grenzen opengegaan. Contacten tussen volksgenoten doen het nationaal of etnisch bewustzijn herleven. Onderdrukte, historische rivaliteiten komen naar boven. De oude breuklijnen uit de Europese geschiedenis zijn opnieuw bronnen van heftige conflicten geworden. Vluchtelingen en asielzoekers stromen over de bestaande grenzen heen om veiligheid en een betere toekomst te vinden in het Westen. Ordening van de chaos is een Europese of internationale aangelegenheid geworden.

In de nieuwe Europese situatie is het beroep op de naoorlogse territoriale status quo niet meer in staat heftige conflicten langs de oude, historische breuklijnen door onderdrukking te beheersen. De grenzen tussen de vroegere keizerrijken schoven voortdurend heen en weer over de culturele, godsdienstige en nationale breuklijnen. Oorlogen, volksverhuizingen en kolonisatie leidden ertoe dat er een veelkleurig mozaëk van volkeren met verschillende nationale, etnische of godsdienstige tradities in die gebieden ontstond.

De vorming van etnisch zuivere staten met een beroep op het beginsel van nationale zelfbeschikking is in deze situatie een heilloze en onaanvaardbare politiek. Dat geldt evenzeer voor een katholiek Kroatië, een orthodox of historisch Servië, een Grieks-katholiek West-Oekrane of de vereniging van alle Russen in een herlevend orthodox Rusland.

Een toekomstige, territoriale ordening in Europa zal dus moeten rusten op andere beginselen dan de onschendbaarheid van bestaande grenzen en het recht op nationale zelfbeschikking. Uitgaande van het bestaan van Europa als een culturele eenheid in verscheidenheid, gaat het vooral om drie beginselen, die de grondslag zouden kunnen worden van bindende internationalke verdragen: de waardigheid en de fundamentele vrijheid van de menselijke persoon; de veelsoortigheid en relatieve betekenis van grenzen; en het open karakter van een autonome en pluralistische Europese civil society.

Op grond van het eerste beginsel zal gewerkt moeten worden aan een Europees Handvest, waarin de grondrechten van alle Europese burgers worden vastgelegd. Gedacht kan worden aan de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens, aangevuld met bepalingen over de bescherming van de rechten van personen, die tot minderheden gerekend worden, en nieuwe instellingen voor de beslechting van geschillen.

Op grond van het tweede beginsel kan gedacht worden aan afspraken voor de geleidelijke "verlaging' van economische, politieke en culturele grenzen in geheel Europa: uitbreiding van de EG tot alle staten die partij zijn bij het Europese Handvest en gemeenschappelijke regelingen betreffende economische vluchtelingen en asielzoekers; een nieuwe definitie van politieke grenzen als bestuursgrenzen, in plaats van de bestaande opvatting, waarin staatsgrenzen als bezitsgrenzen worden gezien - voor de handhaving van de openbare orde zal politie-samenwerking over die grenzen heen versterkt moeten worden; afbraak van culturele grenzen door het sluiten van een Europees cultureel verdrag, dat het vrij verkeer van personen, ideeën, informatie en culturele goederen garandeert en mogelijk maakt.

Op grond van het derde beginsel zouden afspraken gemaakt kunnen worden over de bevordering van krachtige en transnationale autonome, maatschappelijke organisaties in geheel Europa. Te denken is aan harmonisatie van wetgeving, steun bij de opbouw van een netwerk van autonome organisaties in de post-totalitaire samenlevingen en financiële steun. Deze organisaties, immers, zullen de belangrijkste schakels zijn in het streven naar verzoening tussen landen, volkeren en minderheden in Europa. Ook de kerken in Europa zouden daaraan een onmisbare bijdrage moeten leveren. Juist zij hebben te lang de diepe verdeeldheden in stand gehouden en gevoed. Juist zij - de Grieks-orthodoxe kerken, de Grieks-katholieke kerken, de rooms-katholieke kerk en de kerken van de Reformatie - zouden zich moeten verenigen in een Europese Raad van Kerken voor samenwerking en verzoening.

De tijd dringt. De instelling van "veilige zones' voor moslims of onderhandelingen over een nieuw verdelingsplan voor Bosnië zijn niet anders dan een erkenning dat Europa - regeringen, kerken, maatschappij en burgers - in Joegoslavië volledig heeft gefaald en niet in staat is gebleken het schrikbewind van etnisch zuivere staten te verhinderen. Deugdelijke en bindende internationale regelingen zijn nodig om te voorkomen dat Europa verder wegzakt in nationalisme, etnische conflicten en apartheidspolitiek.