Hoge Commissaris moet er snel bij zijn

De gewapende conflicten die Europa momenteel teisteren, hebben vrijwel alle een grote component van etnische tegenstellingen: bevolkingsgroepen, meerderheden en minderheden, gaan elkaar gewapend te lijf. Om te voorkomen dat ook elders in Europa etnische spanningen tot conflicten gaan leiden, heeft de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa, de CVSE, het ambt van Hoge Commissaris inzake nationale minderheden in het leven geroepen. Op 15 december 1992 werd ik door de CVSE-raad van ministers tot Hoge Commissaris benoemd.

Toen ik op 1 januari mijn taak aanving, was er een ruime mate van scepsis over de vraag of ik in het kader van de CVSE een zinvolle rol zou kunnen vervullen. Zo vroeg men zich af of het commissariaat wel van de grond zou kunnen komen. Het zou immers voortdurend moeten zeilen tussen de Scylla van het CVSE-comité van hoge ambtenaren - dat zich stellig zou willen doen gelden en dan vervolgens nog met unanimiteit zou dienen te beslissen - en de Charybdis van het voorzitterschap van de CVSE, dat wellicht evenmin geneigd zou zijn de commissaris de nodige ruimte te bieden. En vervolgens was er de vraag of de regeringen van staten waar zich minderheden-problemen zouden voordoen, de commissaris de mogelijkheid zouden bieden een rol te vervullen. Eerlijk gezegd had ikzelf ook de nodige twijfels. Maar ook meende ik dat geen poging achterwege mocht worden gelaten om te voorkomen dat minderheden-vraagstukken tot nieuwe conflicten zouden kunnen leiden.

Terugblikkend op een half jaar ervaring moet ik erkennen dat veel van de aanvankelijke zorgen niet terecht zijn gebleken. Met het voorzitterschap van de CVSE (in 1993: Zweden) kwam, na wat aanvankelijke onwennigheid, een voortreffelijke werkrelatie tot stand. Mijnerzijds draag ik er zorg voor dat het voorzitterschap voortdurend op de hoogte blijft van mijn voornemens en activiteiten. Anderzijds is er een hoge mate van bereidheid aan Zweedse kant om mij de vrije hand te laten, in de wetenschap dat de koers die ik uitzet vaak mede is gebaseerd op consultaties met het team van Zweedse CVSE-deskundigen.

Het comité van hoge ambtenaren, waarin alle CVSE-staten gelijkelijk vertegenwoordigd zijn, laat duidelijk blijken dat men volledig op de hoogte wil blijven, maar is anderzijds bereid te erkennen dat de commissaris een zelfstandige rol heeft te vervullen. Tot mijn verrassing besloot het comité zelfs om mij te machtigen niet alleen op eigen titel, maar namens de CVSE een advies aan de president van Estland uit te brengen over de vreemdelingenwet die veel spanningen binnen Estland en tussen Estland en Rusland had opgeroepen. Dit ondanks het feit dat het comité op het moment dat het dit besluit nam nog in onwetendheid verkeerde over wat de strekking van het advies zou zijn. In bilaterale contacten is mij bovendien gebleken dat veel in de CVSE participerende staten een groeiende interesse tonen voor het werk van de commissaris en bereid zijn hem krachtige steun te geven. Een positieve factor is ook dat in elk van de zeven staten met minderheidsproblemen die ik tot nog toe bezocht heb, een openhartige dialoog tot op het hoogste niveau met de betrokken regeringen mogelijk was.

De taak van de commissaris is een puur preventieve; in gebieden waar gewapende conflicten zijn uitgebroken staat zijn mandaat hem geen rol toe. En uiteraard moet steeds in het oog worden gehouden dat hij niet bij machte is een regering te noodzaken een bepaalde lijn inzake minderheden te volgen. Hij kan slechts adviseren, hij kan proberen te overtuigen en trachten een dialoog tussen diverse bevolkingsgroepen te bevorderen.

Daarom kunnen van het werk van de commissaris geen wonderen worden verwacht, al is het natuurlijk voor geen CVSE-staat aangenaam dat een kritisch rapport over het minderhedenbeleid ter kennis van de overige CVSE-staten wordt gebracht. Dit kan immers ertoe leiden dat althans een aantal CVSE-staten besluit tot het uitoefenen van diplomatieke druk.

Ondanks deze beperkte bevoegdheden van de Hoge Commissaris, konden er toch in het eerste halfjaar bepaalde resultaten worden geboekt. Voor wat betreft de gevoelige kwestie van de Hongaarse minderheid in Slowakije bleek het mogelijk de Slowaakse premier Meciar en de Hongaarse premier Antall te winnen voor het voorstel dat ik in de eerstkomende twee jaar viermaal een team van experts naar de beide landen zal zenden voor een onderzoek van de situatie van de Hongaren in Slowakije en van de Slowaken in Hongarije. Op grond van de rapporten van de teams kan ik dan nadere aanbevelingen tot een of beide regeringen richten. Deze afspraak is met name geruststellend voor de Hongaarse minderheid in Slowakije en kan ook ertoe bijdragen dat de spanningen tussen Boedapest en Bratislava over de kwestie van de minderheden zal verminderen.

In de afgelopen maanden heb ik bijzonder veel aandacht besteed aan de situatie in Estland en Letland. De minderheden-problematiek is daar bijzonder gecompliceerd omdat in Estland 40 procent niet Ests, en in Letland zelfs 48 procent van de bevolking niet-Lets is. Onder de niet-Letten vormen Russen verreweg de sterkste groep. Alleen Russen die al voor 1940 in Estland of Letland woonden, of hun afstammelingen, hebben na het herstel van de onafhankelijkheid van de beide landen in 1991 automatisch het staatsburgerschap gekregen.

In Letland zouden 600.000 daar wonende niet-Letten graag het Letse staatsburgerschap verkrijgen, maar een wet over de voorwaarden waaronder het burgerschap kan worden verleend, is nog niet het parlement gepasseerd. Onder de Letten zijn er velen die met name de Russen slechts mondjesmaat het burgerschap zouden willen verlenen, bevreesd als zij zijn dat zij uiteindelijk een minderheid in eigen land zullen gaan vormen. In Estland kan in beginsel iedereen die twee jaar in het land heeft gewoond het staatsburgerschap verkrijgen, maar onder de Russische bevolkingsgroep leeft de overtuiging dat bij het vereiste examen in de (zeer moeilijke) Estse taal buitensporig hoge eisen worden gesteld.

Mijn rol als Hoge Commissaris in beide landen is geweest voortdurend aan te dringen op een permanente dialoog van meerderheid en minderheid en op de noodzaak om ruimhartig te zijn bij het verlenen van het burgerschap - een lijn die door tal van CVSE-landen krachtig wordt ondersteund. Helaas ontstond echter in juni onder de Russische bevolking in Estland grote onrust toen het Estse parlement een wet op de vreemdelingen aannam. Men vreesde zelfs dat deze wet de deur zou openen voor massale uitzetting van Russen uit het land. Die vrees werd gedeeld in Moskou. Minister van buitenlandse zaken Kozyrev zei mij zelfs dat Estland op het punt stond een politiek van etnische zuivering te gaan volgen.

Tegen die achtergrond van beroering deed ik een beroep op de Estse president Meri om geen beslissing te nemen over de ondertekening van deze wet tot de Raad van Europa en de CVSE daarover een advies hadden uitgebracht. De president besloot - voor zover ik weet een stap zonder precedent - om aan deze oproep gevolg te geven. Toen zowel het door mij uitgebrachte CVSE-advies als dat van de Raad van Europa kritisch bleek, besloot de president gevolg te geven aan het beroep dat ik op hem deed om de wet tot nadere overweging naar het parlement terug te zenden.

Het parlement, dat voor een speciale zitting tijdens het zomerreces werd teruggeroepen, bracht een aantal verbeteringen in de wetstekst aan. Enkele van de meest gevoelige onderwerpen bleven echter voor uitvoeringsdecreten gereserveerd. Aangezien dit tot voortdurende spanningen dreigde te leiden, heb ik opnieuw contact met de Estse regering gezocht. Dit leidde er tenslotte toe dat ik door de premier werd gemachtigd een verklaring uit te geven met een aantal geruststellende beloften voor de Russische bevolking, zoals de beloften van een permanente dialoog, een lage taalbarrière bij de naturalisatieprocedure, het niet uit het land zetten van werkloze Russische ingezetenen van Estland, en het hanteren van humanitaire principes voor wat betreft de vraag of in Estland woonachtige gepensioneerde Russische militairen en hun gezinnen al of niet uit het land zouden worden gezet.

Inmiddels hadden de spanningen onder de Russisch sprekende bevolking ertoe geleid dat de gemeenteraden van de overwegend door Russen bewoonde grensplaats Narva en van het naburige Sillamäe hadden besloten tot een referendum over de wenselijkheid van wat als nationaal-territoriale autonomie werd aangeduid. Dit leidde op zijn beurt tot grote onrust onder de Esten, die dit zagen als een eerste stap in de richting van een autonome Russische republiek op Ests grondgebied. Hoewel de raden aan het referendum bleven vasthouden, kreeg ik in gesprekken met hun voorzitters de verzekering dat zij hun plannen niet zouden doorzetten als, zoals waarschijnlijk zal blijken, het Estse Hooggerechtshof zal uitspreken dat het referendum als inconstitutioneel moet worden beschouwd.

De Estse minderheidsproblematiek is stellig nog niet opgelost, evenmin als de Letse. Maar tegelijkertijd hebben in het bijzonder de recente ontwikkelingen in Estland aangetoond dat in een acute crisis het optreden van de Hoge Commissaris aanzienlijk kan bijdragen tot het verminderen van spanning.

De minderheidsproblematiek roept vrijwel steeds felle emoties op. De kans dat een toekomstige missie mijnerzijds niet tot resultaat leidt, is dan ook niet gering. Eén les heb ik echter geleerd: de enige mogelijkheid om te verhinderen dat nationalistische passies een probleem nagenoeg onoplosbaar maken, is om in een zeer vroege fase van een opkomend conflict zeer snel in actie te komen.