Voorstel tot revitalisering van de Nederlandse democratie

Het primaat van de politiek vooronderstelt dat de politieke beslissingsmacht ligt bij de ministers en de democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Achter de façade der parlementaire democratie is sinds de jaren vijftig echter een partijen- en belangengroepen-democratie gegroeid, die het primaat van de (parlementaire) politiek tot een illusie heeft gemaakt.

VVD-leider F. Bolkestein en PvdA-fractievoorzitter Th. Wöltgens hebben het primaat van de politiek in recente opstellen opnieuw aan de orde gesteld. Niemand bestrijdt dit primaat, zo stelde SER-voorzitter Th. Quené onlangs in het VNO-blad Onderneming. Niettemin wordt daaraan sinds de jaren vijftig ernstig getwijfeld, door de socioloog J.A.A. van Doorn, die toen al een tendens signaleerde naar een corporatieve staatsorde, en door staatsrechtsgeleerden als F. Duynstee en P.J. Oud.

Formeel is er nog wel gemeen overleg van regering en parlement, maar in de praktijk is dat overleg beslissend geworden tussen regeringspartijen en tussen regering en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. Die laatsten treden in feite op als niet-gekozen en politiek niet verantwoordelijke politici en bepalen die besluitvorming niet alleen mede, maar spelen daarin nogal eens de eerste viool. Dit was voor VVD-leider (en tevens hoogleraar staatsrecht) P.J. Oud in 1957 de reden om in zijn afscheidscollege aan de universiteit in arren moede zijn toevlucht te nemen tot het paardemiddel van een integratie van het beroeps- en bedrijfsleven in het parlementaire stelsel (via hervorming van de Eerste Kamer).

In de praktijk wordt de volkssoevereiniteit gedeeld uitgeoefend, door (regerings)partijen en georganiseerd middenveld. In dit opzicht is er weinig veranderd sinds de staatsrechtsgeleerde Althusius in het begin van de zeventiende eeuw als eerste een verdragstheorie publiceerde als grondslag van het staatsgezag en daarin de volkssoevereiniteit projecteerde op de standen als natuurlijke vertegenwoordigers van het volk. Partijen en belangenorganisaties zijn eind negentiende eeuw in de plaats getreden van de oude standenmaatschappij als ”natuurlijk' geachte exponenten van de volkssoevereiniteit. Er is hier een verschil tussen liberalen en confessionelen. In de liberale traditie staat het parlement als volks/partijenvertegenwoordiging centraal in de legitimatie van politieke besluitvorming, terwijl in de confessionele traditie het maatschappelijke middenveld vanouds een essentieel onderdeel uitmaakt van dit legitimatieproces.

Volgens Quené is het een illusie te denken dat de politiek nog in staat zou zijn politieke besluitvorming alleen voor haar rekening te nemen. Samenspel met dit middenveld is naar zijn mening onontbeerlijk voor het democratisch gehalte en de kwaliteit van de besluitvorming. Dit samenspel heeft aan het parlementaire legitimatieproces een nieuwe dimensie toegevoegd. Daaraan ontstond ook behoefte, doordat de liberale opvatting van wetgeving - die zich beperkte tot het wettelijk verankeren van maatschappelijke consensus - in onze verzorgingsstaat verdrongen raakte door een instrumentele opvatting; daarin dient wetgeving als instrument in plaats van als sluitstuk van veranderingsprocessen. Legitimatie van wetgeving werd daardoor problematischer en medewerking van het maatschappelijk middenveld werd steeds meer nodig geoordeeld ter versterking van die legitimatie. Maar daarin is men zover gegaan dat de nadelen ervan zich steeds meer opdringen, zoals stroperige besluitvorming, diffuus en ongrijpbaar worden van politieke verantwoordelijkheid, verzwakking van de positie van het parlement.

De legitimatie van overheidsgezag en -beleid berust op het representatieve karakter van onze democratie. Die representativiteit is evenwel discutabel geworden door allerlei factoren zoals de ont-ideologisering der politieke verhoudingen, verambtelijking van de politiek en politisering van de ambtenarij, toenemende individualisering en maatschappelijke dynamiek en als gevolg daarvan snel veranderende posities en standpunten; zo discutabel zelfs dat de representativiteit praktisch niet veel meer is dan een staatsrechtelijke fictie.

Het verval van de publieke moraal en van de eerbied voor de wet hangt hier nauw mee samen. Willen we onze democratische pretenties hoog houden, dan dient al het mogelijke gedaan te worden om die representativiteit zoveel mogelijk in stand te houden. Ook het maatschappelijke middenveld schiet in dit opzicht steeds meer te kort. Ook zonder genstitutionaliseerde belangengroepen-democratie zoals wij die kennen is de overheersing van georganiseerde groepsbelangen een groot probleem geworden.

Willen we onze verstopte en weinig vitale democratie revitaliseren, dan kunnen we niet volstaan met eindeloos rapporteren daarover, maar dan moet dit mede de inzet worden gemaakt van electorale strijd. Wat het maatschappelijk middenveld betreft, gaat het er niet om dit geheel uit te schakelen in het proces van beleidsvorming, maar om de onevenredig grote invloed ervan tot aanvaardbare proporties terug te brengen. Dat kan bijvoorbeeld door advies en overleg te scheiden, het advieswezen drastisch te saneren en de talrijke adviesverplichtingen te vervangen door een bevoegdheid. Secretaris-generaal van binnenlandse zaken, J.J. van Aartsen, wil blijkens zijn artikel van 16 juni op deze pagina adviesraden zelfs geheel vervangen door adviescommissies met een gerichte opdracht en voor de duur van slechts één kabinetsperiode. Dit zou het proces van beleidsvorming zeker flexibeler en minder stroperig maken, maar dit idee is te radicaal voor onze politieke cultuur waarin in de regel slechts voorzichtige aanpassingen aan veranderde omstandigheden mogelijk blijken.

Op andere onderdelen van staatskundige vernieuwing dient nog volop politieke strijd te worden gevoerd, bijvoorbeeld voor een beperkte toepassing van referendum en volksinitiatief zoals voorgesteld door de commissie-Biesheuvel. Naast de te ver doorgevoerde machtsdeling met het maatschappelijk middenveld kunnen onze politici langzamerhand toch wel eens besluiten tot een zekere machtsdeling met de kiezers zelf. Dit kan het representatieve karakter van de Nederlandse democratie versterken, zoals de commissie-Biesheuvel terecht betoogt, en de beleving van ons nogal schrale politieke burgerschap een nieuwe welkome impuls geven. De koudwatervrees - vooral in CDA en VVD - getuigt niet van veel vertrouwen in de mondigheid der kiezers, ondanks de lippendienst die daaraan sinds de jaren zestig bewezen wordt.

Een verschuiving naar een meer liberale opvatting van wetgeving, naar wetgeving dus die meer sluitstuk dan instrument van veranderingsprocessen is, zoals ook bepleit door de sociaal-democraat P. Kalma, komt ook het representatieve karakter van overheidsgezag en -beleid ten goede en roept een halt toe aan de gestadige overproduktie van beleid en wetgeving. Ondanks oprukkend conservatisme in de Nederlandse politiek is er, waar het gaat om staatkundige vernieuwing, de komende jaren waarschijnlijk meer kans op enige reële doorbraken dan in de jaren zestig en zeventig, toen een linkse hervormingsdrang de toon aangaf.