Den Haag toe aan scheiding van beleid en uitvoering

In de serie "Hoe werkt Den Haag?' zijn afdelingen van departementen geportretteerd. Maar hoe werkt Den Haag wanneer de reorganisatie van de rijksdienst haar beslag heeft gekregen. De rode draad van de onlangs uitgebrachte adviezen is een rijksoverheid met kleine kerndepartementen, ambtenaren in dienst van een zogeheten algemene bestuursdienst en een sterke scheiding tussen beleid en uitvoering.

DEN HAAG, 21 JULI. Het idee is niet nieuw, maar het politieke klimaat lijkt rijp voor kleine kerndepartementen. Op deze departementen werken ambtenaren die zich alleen bezighouden met het beleid. De uitvoering van het beleid heeft plaats in zelfstandige organisaties. De vorming van kerndepartementen leidt niet per definitie tot minder ambtenaren, maar geeft een beter inzicht in de verschillende verantwoordelijkheden.

Verzelfstandiging wordt vaak gepresenteerd als de oplossing van financiële en organisatorische problemen. Verzelfstandiging kan de efficiency vergroten van het openbaar bestuur. De praktijk heeft namelijk al bewezen dat verzelfstandigde uitvoeringsdiensten vaak efficiënter werken en zo is een bezuiniging op het ambtenarenapparaat mogelijk.

De Commissie-Wiegel, de zesde en laatste commissie die de Tweede Kamer adviseerde over staatkundige vernieuwing, pleitte onlangs ook voor de invoering van kerndepartementen. Van de ongeveer 150.000 Haagse ambtenaren blijft dan maximaal tien procent over. Deze ambtenaren houden zich bezig met het ontwikkelen van beleid; de andere 140.000 houden zich in zelfstandige organisaties bezig met het uitvoeren van beleid. De beleidsambtenaren werken dan niet bij een departement, maar zijn in dienst van een algemene bestuursdienst.

De Commissie-Vonhoff pleitte begin jaren tachtig al voor een algemene bestuursdienst en het idee werd ook door de secretarissen-generaal in hun notitie over de reorganisatie van de rijksdienst uit de kast gehaald.

Bij een algemene bestuursdienst zijn ambtenaren in dienst van de rijksdienst en niet meer van één ministerie. “Het perspectief van een algemene bestuursdienst is een tot zijn kerntaken teruggebrachte rijksdienst met een kleiner - vooral op strategisch beleid gericht - ambtenarenapparaat”, schreef minister Dales (binnenlandse zaken) vorige maand in de nota "Een algemene bestuursdienst in het vizier' die twee weken geleden door de ministerraad is goedgekeurd.

“Het tegengaan van verkokering en het bevorderen van de ambtelijke flexibiliteit en integriteit” zijn volgens Dales de belangrijkste argumenten voor een algemene bestuursdienst. Het rouleren van ambtenaren tussen de departementen kan de samenhang van het beleid vergroten en zorgen voor een omslag in de ambtelijke werkwijze.

Met het zogenoemde Intertop gegevensbestand is een aanzet gegeven voor zo'n bestuursdienst. Intertop bevat de gegevens van ongeveer 550 topambtenaren en het bestand wordt beheerd door de directeur-generaal management en personeelsbeleid, H. Pont, van binnenlandse zaken. Wanneer er bij een ministerie een "top-vacature' is, wordt het Intertop-bestand geraadpleegd voor een geschikte kandidaat.

Bij de introductie van een algemene bestuursdienst wordt met een schuin oog gekeken naar de civil service in Groot-Brittannië. De civil service bestaat uit een bijzonder invloedrijke groep ambtenaren binnen de Britse centrale overheid. In hun loopbaan veranderen zij regelmatig van plaats; zij worden klaargestoomd voor topfuncties. Voor uitvoerende ambtenaren geldt daarentegen: "on tap, but never on top'.

Gemeten naar Britse maatstaven zijn de ambtenaren van de Informatiseringsbank in Groningen "on tap'. De Informatiseringsbank houdt zich bezig met het toekennen van studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten, de inning van cursus- en lesgelden en de verstrekking van uitkeringen aan onderwijspersoneel.

De Informatiseringsbank is op 1 januari 1988 opgericht en wordt 1 januari 1994 een zelfstandig bestuursorgaan. Een zelfstandig bestuursorgaan is een publiekrechtelijke organisatie met eigen bevoegdheden en taken die bij wet zijn geregeld. Ook de taken en bevoegheden ten opzichte van de minister zijn in een wettelijk kader verankerd. De democratische controle op de rechtmatige uitvoering van de publieke taak is zo optimaal gewaarborgd, meent de Groningse hoogleraar bestuursrecht M. Scheltema. Hij heeft onderzoek gedaan naar de verschillende vormen van verzelfstandiging van de Informatiseringsbank.

Een zelfstandig bestuursorgaan is een vorm van externe verzelfstandiging. Andere vormen van externe verzelfstandiging zijn privatisering en uitbesteding. Interne verzelfstandiging gebeurt meestal via contractmanagement of door de oprichting van agentschappen. In het begin van de jaren tachtig lag de nadruk op privatisering, bijvoorbeeld de PTT en het Loodswezen. Begin jaren negentig concentreerde de discussie zich op zelfstandige bestuursorganen en agentschappen.

De reden voor de verzelfstandiging van de Informatiseringsbank was de wens om een duidelijke scheiding aan te brengen tussen beleid en uitvoering. In de nieuwe constructie heeft de minister van onderwijs en wetenschappen nog slechts de verantwoordelijkheid voor het beleid, de verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt bij de Informatiseringsbank. “Op dit moment zou minister Ritzen nog een studiebeurs kunnen toekennen. Na 1 januari kan dat absoluut niet meer”, zegt K. van Eikelenburg, lid van de hoofddirectie.

Ieder jaar wordt er een management-contract afgesloten met het ministerie van onderwijs in Zoetermeer. “Daarin worden afspraken gemaakt over de te verlenen diensten en de prijs. Omdat beleid en uitvoering gescheiden zijn, kun je scherper calculeren”, meent Van Eikelenburg. De kwaliteit van de dienstverlening is volgens hem “sterk verbeterd tegen een lagere prijs”. Het ministerie van onderwijs schat de opbrengst van de efficiency-verbetering op 1,7 miljoen gulden per jaar. De totale apparaatskosten van de Informatiseringsbank, 1100 medewerkers, bedragen ongeveer 175 miljoen gulden per jaar.

De Informatiseringsbank geldt in Den Haag als een schoolvoorbeeld van verzelfstandiging. “Maar wij hebben het voordeel dat onze diensten scherp zijn te definiëren en af te bakenen”, zegt Van Eikelenburg, “Een absolute voorwaarde om een dienst op eigen benen te zetten.”

De Haagse kantoorkasten slibben dicht met notities, rapporten en proefschriften over de reorganistaie van de rijksdienst. Kleine kerndepartementen, een algemene bestuursdienst en een scheiding tussen beleid en uitvoering. Zo ziet de toekomst van de rijksdienst eruit. Aan het eind van het jaar krijgt het kabinet er weer een advies bij; een commissie onder voorzitterschap van A.P. Oele adviseert het kabinet over de afdelingen van departementen die nog in aanmerking komen voor verzelfstandiging of privatisering. Het volgende kabinet hoeft alleen maar knopen door te hakken.