Vrijhandel stuit op strijd om beste vorm van kapitalisme

Elke zomer doen de regeringsleiders elkaar nieuwe beloften over de verdere opening van markten, zo ook vorig week in Tokio. Elke winter zijn ze hun toezeggingen weer vergeten. Al zeven jaar stagneert het streven naar een vrijere wereldhandel omdat handelsbesprekingen zijn uitgemond in disputen over de vraag welke vorm van kapitalisme nu eigenlijk de beste is.

Wie de ware helden van de Nederlandse economie wil ontmoeten reize naar Soest. Daar komen ze bijeen: de kleine en middelgrote Nederlandse ondernemers die de wereldmarkt afstropen op zoek naar kopers voor vaderlandse produkten. In de bossen van Soest staat hun clubhuis, het hoofdkantoor van de Nederlandse Export Combinatie (NEC), gedoopt Neclenburgh. Naast de oprijlaan staat, in brons, een handelsreiziger uit de na-oorlogse wederopbouw, met een koffer vol prototypes op weg naar buitenlandse cliëntèle: De Man met de Monsterkoffer.

Internationale commotie over handelsbelemmeringen kan de rust in Huize Neclenburgh niet verstoren. Natuurlijk, de Nederlandse economie is klein en open: hoe eenvoudiger Nederlandse produkten een weg naar buitenlandse markten vinden, hoe beter. “Maar”, relativeert directeur Teun Middelkoop onmiddellijk, “voor kleine en middelgrote ondernemers spelen de internationale handelsbesprekingen niet. Ze duren al jaren, er is zelden resultaat en toch gaat het commerciële leven gewoon door. Ondernemers kijken niet naar transacties die niet kunnen, ondernemers kijken naar deals die wèl kunnen. Als één markt dicht zit, worden er altijd wel twee of drie andere bestemmingen gevonden. Gejeremiejeer over gesloten markten dient geen enkel doel.” De erfgenamen van de Man met de Monsterkoffer voelen zich op de wereldmarkt als vissen in water.

Voor Marcel van Marion, hoofd van het bureau internationale economische betrekkingen van Philips in Eindhoven is die wereldmarkt nog lang niet vrij genoeg. Maar de tijden dat Philips, hoog te paard, de publieke opinie bespeelde door de Japanse concurrenten af te schilderen als moderne piraten zijn allang voorbij. “Praten werkt averechts”, zegt Van Marion, “je moet je concurrenten dwars zitten.” Een van de manieren om dat te doen is het indienen van zogenoemde anti-dumpingklachten tegen concurrenten die hun produkten in Europa tegen afbraakprijzen verkopen. De klachten van Philips worden bijna altijd gehonoreerd, maar de procedure vergt naar schatting anderhalf manjaar, en is zo tijdrovend dat de concurrent al aanzienlijke schade heeft toegebracht voordat er tegenmaatregelen volgen. Als ze al volgen.

Het wereldwijd opererende concern kampt niet alleen met illegaal-lage prijzen op de Europese markt maar botst ook op invoerbelemmeringen van velerlei aard op verre markten. Philips is ontegenzeggelijk gebaat bij een vriendelijk klimaat tussen belangrijke handelsnaties, al was het maar omdat Philips-produkten in een eventuele handelsoorlog tussen de EG de VS een geliefd doelwit vormen voor strafmaatregelen. Voor Philips zijn besprekingen over een vrijere wereldhandel essentieel.

De ondernemers van de NEC en Philips opereren op dezelfde wereldmarkt. Toch lopen hun opvattingen over die markt ver uiteen. Voor de kleine wendbare exporteurs van de NEC is de wereldmarkt al open genoeg: het kan altijd nog beter maar de wereld biedt inventieve exporteurs nu al kansen te over. Elektronica-gigant Philips kan het zich niet permitteren de onvrije delen van de werldmarkt te negeren. De schaalvoordelen van de elektronicasector dwingen tot een mondiale afzet.

Om de bewegingsvrijheid van de kleinere exporteur veilig te stellen en de groeikansen van de grotere concerns te garanderen wordt al sinds de Tweede Wereldoorlog geprobeerd de wereldeconomie te vangen in een liberaal regime van vrijhandel. Een regime dat in zijn volle glorie niets dan voorspoed en welvaart belooft. Aan de hand van een voorlopig verdrag, de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel (GATT) verlaagde de Westerse industriële wereld in de jaren vijftig en zestig met veel succes de invoertarieven. Met meer moeite werd gedurende de jaren zeventig een begin gemaakt met het terugdringen van kwantitatieve beperkingen; veelal importquota's.

Gemiddeld zijn de invoertarieven in de afgelopen vijftig jaar gedaald van 40 naar 5 procent. Sinds 1950 groeide het volume van de wereldhandel met 1.200 procent, meer dan twee maal zo snel als de wereldproduktie van goederen en diensten.

Een indrukwekkende score. Toch luistert slechts een beperkt deel van de circa 3.500 miljard dollar aan wereldwijde export naar de GATT-vrijhandelsregels. Volgens een vaak aangehaald Oostenrijks onderzoek valt de wereldhandel uiteen in vier kwarten: een kwart bestaat uit ruilhandel, een kwart uit geleide handel (onder andere compensatie-orders en door overheden afgesproken onderlinge leveringen van bij voorbeeld militaire goederen). Nog een kwart van de wereldhandel vindt plaats in de vorm van transfers tussen de dochterbedrijven van multinationale ondernemingen en slechts het resterende kwart beweegt zich werkelijk vrij over de aardbol. Al met al ressorteert slechts veertig procent van de wereldhandel onder de GATT-regels.

Sinds 1986 proberen de 114 GATT-landen in de Uruguay-ronde, genoemd naar de openingsconferentie in Punta del Este, de bestaande afspraken te verbreden en te verdiepen. Zo worden diensten aan het vrijhandelspakket toegevoegd. Afronding van de Uruguay-ronde zou de wereldeconomie een fantastische impuls geven, betoogt de OESO, de organisatie van 24 rijke industrielanden. Als de onderhandelingen mislukken, loopt de wereld in de volgende zeven jaar handel met een waarde van tussen 300 en 400 miljard dollar mis. Toch slaagt de wereldgemeenschap er maar niet in die kans te grijpen.

Iedere zomer komen de regeringsleiders van de belangrijkste industrielanden bijeen om de onderhandelingen een nieuwe impuls te geven. Zo ook vorige week in Tokio. In de afgelopen vier jaar is het zomerse optimisme in de wintermaanden evenwel ten onder gegaan in oplaaiend gekissebis. Eenmaal thuis gebruikten de regeringsleiders de afgelopen dagen om de euforie van vorige week alvast in te dammen. Heeft de vrijhandel haar grenzen bereikt?

Toen handelsbesprekingen nog uitsluitend gericht waren op de wederzijdse afbraak van tariefmuren en quota's, deed de samenleving die achter de tolmuren schuilging, voor het onderhandelingsproces niet ter zake. Tarieven en quota's waren duidelijk aantoonbaar, reductie was daarom eenvoudig te controleren. Vooruitgang in handelsbesprekingen werd gemeten in procenten.

Het nulpunt van de tarieven kwam in zicht, maar vrij was de handel bij lange na niet. De onderhandelaars zetten daarom in op een grote sprong voorwaarts: handelsstromen worden niet alleen belemmerd door zichtbare invoerbeperkingen maar ook door een scala van omfloerste belemmeringen, dat voortkomt uit de manier waarop een economie is georganiseerd. De zogenoemde structural impediments, structurele belemmeringen, zijn onderwerp van onderhandelingen geworden.

Plotsklaps is wel van belang wat zich achter de landsgrenzen bevindt. De banden tussen staat en bedrijfsleven, de nationale veiligheid, industriepolitiek, landbouwsubsidies, de interne distributiestructuur, het koopkrachtbeleid en zelfs het niveau van sociale voorzieningen: alle zijn van invloed op de kansen van nationale ondernemingen op de wereldmarkt en vormen structurele belemmeringen voor de kansen van buitenlandse ondernemingen op de nationale markt. Handelsstromen kunnen pas ècht vrijelijk hun gang gaan als alle bedrijven onder gelijke omstandigheden opereren. Vrijhandel veronderstelt, in de woorden van de voormalige Amerikaanse president George Bush, een “level playing field”.

Handelsbespekingen zijn daarmee politieke en ideologische disputen over de "beste' vorm van kapitalisme geworden. Ze zijn uitgegroeid tot gedetailleerde en zeer heftige discussies over de manier waarop de gesprekspartners hun samenleving hebben ingericht. Daarmee komt de nationale souvereiniteit in het geding, komen gewoonten op tafel die veelal stoelen op een eeuwenoude traditie.

Aan de onderhandelingstafels in Génève, Tokio, Brussel en Washington stuiten vertegenwoordigers van drie geheel verschillende vormen van kapitalisme op elkaar. Of er nu staalprofielen of halfgeleiders op de agenda staan, op de achtergrond speelt de opgave om Europa, het Verre Oosten en Noord-Amerika, drie geheel verschillende werelden, onder één paraplu te verenigen.

“Het grote probleem met de Uruguay-ronde is dat verschillende economische modellen onder dezelfde spelregels gevangen moeten worden,” vat voormalig EG-commissaris en toponderhandelaar Frans Andriessen samen. “Allereerst is er de verschillende economische methodiek. Ieder handelsblok, de EG, de VS en Japan, heeft zijn eigen organisatie, zijn eigen methoden om met het economisch leven om te gaan. De een geeft bij voorbeeld direct subsidies, de ander doet het via defensie-opdrachten.”

Daarmee hangt volgens Andriessen samen een verschil in filosofie. “De handelsblokken zijn gebouwd op volstrekt verschillende opvattingen over de relatie tussen de overheid en de economie. Ondersteuning van achtergestelde regio's en subsidiëring zijn in Europa de normaalste zaak van de wereld, in de VS ligt dat ideologisch zeer moeilijk. Japan heeft eigenlijk een beetje zijn eigen spelregels: op de wereldmarkt werken volgens de regels van de wereldmarkt, thuis werken volgens eigen regels.”

De botsing tussen de verschillende maatschappijvormen vindt plaats nu zowel in de VS als de EG een discussie gaande is over de verhouding tussen staat en economie. In Europa concentreert het debat zich op de omvang van de verzorgingsstaat.

“De arbeidsmarkt in de EG is te inflexibel en het handhaven van de verzorgingsstaat in zijn huidige vorm brengt te hoge arbeidskosten met zich mee,” vindt Yvonne Van Rooy, staatssecretaris Economische Zaken en belast met handelsbeleid. Dat gaat ten koste van de concurrentiepositie van de EG. “ Ten opzichte van Azië zijn we er aan gewend geraakt dat de lage lonenarbeid daar wordt gedaan. maar nu verdwijnen ook de hoogwaardige functies daar tegen lage lonen naar toe.”

Zij vindt dat er stappen genomen moeten worden om ons zogenoemde "Rijnlandse model', onze gemengde consensus-economie met een groot sociaal vangnet, leniger en slagvaardiger te maken en de arbeidsmarkt flexibeler. “Maar we moeten hier geen Aziatische maatschappij krijgen, en ook geen Amerikaanse.”

In de VS gaat de discussie over de rol van de overheid precies de andere kant op. “Nu daar een Democratische regering is gekozen, wordt een inhaalslag gemaakt ten opzichte van de Republikeinse periode Reagan-Bush.” De regering-Clinton laat zich adviseren door mensen als Laura d'Andrea Tyson, voorvechters van industriebeleid en een harde doelgerichte aanpak van vermeend oneerlijke handelspartners als Japan. Van Rooy is bezorgd dat het opleven van industriepolitiek in de VS zijn weerslag krijgt in managed trade, handelspolitiek die veel protectionistische elementen in zich draagt. “Met name mensen als Tyson leggen dat verband te snel.”

Tijdens de handelsbesprekingen stoten de drie maatschappijvormen soms met donderend geraas op elkaar. Voorheen hield de gemeenschappelijke communistische vijand de ruzies binnenskamers: de noodzakelijke solidariteit in de Westerse wereld mocht niet beschadigd worden. “De internationale machtsverhoudingen waren voorheen gebaseerd op militair-strategische posities,” constateert Van Rooy. Handelsbetrekkingen waren in die tijd ondergeschikt aan militaire allianties. “Je ziet dat de aandacht in de internationale politieke verhoudingen verschuift van geo-strategische vraagstukken naar geo-economische vraagstukken.”

Voor de handelsbesprekingen betekent dit onder meer dat een van de grootste na-oorlogse voorvechters van de vrijhandel twijfelt aan zijn overtuiging. Toen de Verenigde Staten nog de onomstreden leider was in de vrije wereld was het uit Amerikaans oogpunt acceptabel om de wereldmarkten open te breken voor het eigen bedrijfsleven en daarvoor in ruil enige pijn te incasseren door de eigen markt verder open te stellen. Na smadelijke nederlagen van eens eminente Amerikaanse industrietakken (auto's, consumentenelektronica) en een astronomisch begrotingstekort (het grootste schuldenland ter wereld) is die ruil niet meer zo vanzelfsprekend. Tanende economische macht, ingezet aan het begin van de jaren "70, maakt het ongeloofwaardig dat alleen de VS de lasten van het internationale regime draagt.

Andriessen: “Het machtsevenwicht in de wereld is gewijzigd. De onzekerheid van de stabiliteit heeft plaatsgemaakt voor de zekerheid van instabiliteit.”

In Genève is het toegenomen politieke belang van handel duidelijk merkbaar. De onderhandelingen in het kader van de GATT hebben langzaam een ander karakter gekregen, merkt Van Rooy. “Vroeger waren handelsbesprekingen een zaak van technici. Langzamerhand worden de gesprekken steeds politieker.”

Ontevreden over de geringe vooruitgang op het wereldtoneel dreigen de belangrijkste spelers zich intussen af te wenden van de na-oorlogse idealen over een wereldhandelssyteem en zoeken hun heil bij gelijkgestemden.

De lidstaten van de EG, het schoolvoorbeeld van regionale economische integratie, verdiepen hun samenwerking en maken zich op voor uitbreiding van het exclusieve gezelschap. De North American Free Trade Association (NAFTA), die de VS samen met Mexico en Canada - en later wellicht landen als Chili - beoogt, staat in de steigers. Japan kan, zo schrijft GATT-adviseur Jagdish Bhagwati, door het opkomende "regionalisme' elders in de wereld worden gedwongen ook zelf een regionaal initiatief ter hand te nemen.

Andriessen ziet in de wereld een “evidente tendens tot groepsvorming”. Hij noemt naast EG en NAFTA een tweetal coalities in Latijns Amerika, inititiatieven van de landen rond de Zwarte Zee en de staten in Centraal Azie.

In de praktijk breiden de drie belangrijkste handelsblokken, de VS, de EG en Japan, hun invloed in de directe omgeving zienderogen uit. (zie tabel)

Volgens Van Rooy zijn er beduidende risico's verbonden aan de vorming van handelsbloken, als regionalisering een alternatief wordt voor mondiale vrijhandel. “Een vliegtuig kan al niet meer regionaal worden geproduceerd. De onderdelen komen van over de hele wereld. Dat zou dan een probleem kunnen worden.” De vorming van regionale handelsblokken kan bedreigend zijn voor het multilaterale stelsel.

Daar staat tegenover dat handelsblokken ook het vrijhandelsideaal kunnen dienen. “Nauwere regionale samenwerking kan tot meer lokale vrijhandel leiden, mits naar buiten de spelregels van de vrijhandel maar worden gehandhaafd”, observeert Van Rooy. Op die voorwaarden staat de Gatt dergelijke initiatieven ook toe. De EG, als schoolvoorbeeld van een regionale economie, kan er volgens haar ook moeilijk tegen protesteren. Blokvorming dient het vrijhandelsideaal, al is het dan slechts plaatselijk.

Blokvorming is slechts een tijdelijke oplossing. Vroeg of laat staan ook de leden van één blok weer voor de vraag welke variant van het kapitalisme nu eigenlijk de beste is. Volgens Andriessen loopt door de EG een onzichtbare horizontale lijn ter hoogte van Parijs. Het Noorden is eerder bereid dan het Zuiden om ter wille van liberalisering van de handel de invloed van de overheid op het economische leven aan banden te leggen.

Een jarenlang en diepgaand verschil van mening over de noodzakelijke, maar pijnlijke sanering van de Europese staalindustrie is een voorbeeld van de verschillen tussen Noord en Zuid. De toekomst van de gesubsidieerde landbouwsector een ander.

Andriessens laatste grote daad als commissaris was het sluiten van het inmiddels beroemde Blair House-akkoord tussen de EG en de VS. In dat akkoord werd eindelijk overeenstemming bereikt over de afbraak van landbouwsubsidies. Maar Blair House werd door de Fransen openlijk - en door de andere zuidelijke lidstaten heimelijk - getorpedeerd, met het argument dat Andriessen zijn boekje als onderhandelaar te buiten was gegaan, een "mandataire infidele' was.

De patstelling, waarin Frankrijk dreigt met een veto in de Europese ministerraad, staat nu al een half jaar de vooruitgang van de Uruguay-ronde in de weg. Volgens Andriessen zijn de landbouwakkoorden, waar op de G7-top van vorige week niet over werd gepraat, de sleutel tot het slagen van de onderhandelingen. “De Amerikanen hadden grote bezwaren tegen bijna alle dossiers, wij vooral tegen landbouw. Dus als wij nu aan landbouw gaan tornen, dan zullen zij ook aan al die andere afspraken willen sleutelen.” De harde opstelling van de Fransen baart hem grote zorgen. “De Franse premier Balladur verzet zich tegen het Blair House-akkoord omdat het zijn laatste mogelijkheid is om van de hervorming van de EG-landbouw af te komen. Zijn acties zijn levensgevaarlijk.”

Is de Uruguay-ronde een te grote sprong voorwaarts gebleken? Andriessen twijfelt nog. “De ambities van de GATT-leden waren destijds erg hoog, de kans bestaat dat er een zwaar afgezwakt akkoord komt.” Maar beter een afgezwakt akkoord dan helemaal niets. “Als er nu weer een jaar verstrijkt, al weer een deadline wordt gepasseerd, dan zal dat zeer demotiverend werken.”

Van Rooy blijft uitgaan van een geslaagde afronding van de Uruguay-ronde, maar is voorzichtig. “Bij de Uruguay-ronde hebben we misschien te veel hooi op onze vork genomen. Het is achteraf bezien erg ambitieus geweest om met 111 landen te onderhandelen over vijftien vaak zeer gevoelige onderwerpen.”

De Man Met De Monsterkoffer zal er zijn schouders bij ophalen: de kleine exporteur vindt zijn weg in de wereld toch wel, de grote politiek interesseert hem niet. Wie te werk gaat met gezond verstand en zich niet laat afschrikken door academische adviezen kan op de wereldmarkt een aardige slag slaan, meent NEC-directeur Middelkoop. Een bedrijf uit Leiden tart elke economische wet door containers vol badsponzen naar Japan te vervoeren. Nederlandse potgrond is een succes in Hongkong, Hollandse aardappelkroketten en diepvriesfrieten zijn favoriet in Australië. De impasse die zich nu in de handelsbesprekingen voordoet is een impasse van de vooruitgang, meer niet.

Voor Philips-man Van Marion is de wereldhandel nog lang niet vrij genoeg. Mocht het openen van de wereldmarkt stagneren, dan betekent dit voor concerns als Philips een rem op de expansie. Desnoods en waar mogelijk zullen zij de barrières omzeilen. Maar ook zullen zij er op aandringen dat hun politici de nu nog onbereikbare markten door middel van bilaterale akkoorden openbreken. Daarmee dreigt de wereldhandel, na het einde van de Koude Oorlog, het nieuwe internationale strijdtoneel te worden. Met als inzet niet langer het kapitalisme zelf, maar de meest succesvolle vorm daarvan.

Voor dit verhaal zijn gesprekken gevoerd met: voormalig EG-Commissaris Frans Andriessen, staatssectraris voor economische zaken Yvonne van Rooy, de economen Alain Davies (Barclays) en Brian Mullaney (Morgan Stanley), de onderzoekers Winfried Ruigrok en Rob van Tulder (Erasmus), prof. Filip Abraham (KU Leuven), dr. Marcel F. van Marion (Philips) en Teun Middelkoop, directeur van de NEC.