Boutros Ghali verdient ruimere steun van de wereld; VN-troepen moeten in staat zijn snel 'militair maatwerk' te leveren voor een vredesmissie.; Geen land is bereid een blanco cheque uit te schrijven voor omstreden operatie

"Met de Verenigde Naties is er in feite niets mis, maar misschien wel met haar leden", merkte in de jaren zeventig de toenmalige Britse ambassadeur bij de VN, lord Caradon, op. Dat was een herinnering aan de wet dat het uiteindelijk de lidstaten zelf zijn die het 'succes' of 'falen' van deze wereldorganisatie bepalen. Een van de belangrijkste manco's bij het optreden van de VN is het ontbreken van op afroep inzetbare militaire eenheden. Iedere VN-operatie moet immers van de grond af worden opgebouwd, waardor vaak kostbare tijd verloren gaat.

Ingevolge de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties zouden alle lidstaten bij militaire dwangactie ter bestrijding van agressie krachtens bijzondere overeenkomsten strijdkrachten ter beschikking van de Veiligheidsraad dienen te stellen. In de toenmalige euforie over de oprichting van de VN schatten de Verenigde Staten de omvang van de strijdkrachten die het aan deze wereldorganisatie zou bijdragen op niet meer dan twintig divisies (meer dan 300.000 man), een zeer groot vlootverband, 1.250 bommenwerpers en 2.250 gevechtsvliegtuigen. Tijdens de Koude Oorlog is deze toezegging echter een dode letter gebleven.

Nu de Oost-West-confrontatie tot het verleden behoort spreekt secretaris-generaal Boutros Ghali over VN-operaties 'in een groeimarkt'. De Veiligheidsraad stemde in de periode 1989-1992 immers met liefst dertien vredesoperaties in. Momenteel zijn over heel de wereld niet minder dan 70.000 blauwhelmen werkzaam. Het betreft hier niet langer alleen de klassieke vredesoperatie waarin een vredesmacht als buffer tussen de partijen toeziet op de naleving van een wapenstilstand of vredesverdrag. Tegenwoordig is veeleer sprake van 'tweede generatie internationale operaties', die varieren van het pacificeren van gewapende eenheden en het verlenen van hun humanitaire hulp tot het uitvoeren van bestuurlijke taken bij de wederopbouw van een land. Algemeen onderkende problemen bij VN-operaties vormen echter de traag verlopende totstandkoming, de onvoldoende omvang van de eenheden, de zwakke logistieke ondersteunig en het gebrek aan financien. Tezamen met de vaak onduidelijk geformuleerde mandaten en taken heeft dit ertoe geleid dat operaties soms uitliepen op een 'mission impossible'. De onvermijdelijke vraag die dan rijst is of de VN op deze ad hoc basis moeten doorgaan of dat een zekere institutionalisering gewenst is.

In zijn rapport 'An Agenda for Peace' (1992) bepleit Boutros Ghali een meer structurele aanpak. Hij meent dat de lidstaten nu eindelijk de overeenkomsten ingevolge artikel 43 van het Handvest moeten sluiten, waardoor de Veiligheidsraad over permanent beschikbare strijdkrachten kan beschikken.In overeenstemming met het Handvest zijn deze bestemd voor het uitvoeren van dwangacties. Deze kunnen worden uitgevoerd tot herstel van de internationale vrede en veiligheid, in geval die worden bedreigd, dan wel als reactie op een daad van agressie. Daarnaast toont Boutros Ghali zich voorstander van het instellen van 'peace enforcement'-eenheden die de licht bewapende VN-vredesmachten in voorkomend geval moeten bjstaan bij het herstellen en het handhaven van een reeds overeengekomen staakt-het-vuren. Dit laatste wil hij aanmerken als een 'voorlopige maatregel' (ex art. 40.)

Opvallend is de uitgebreide aandacht die Boutros Ghali in zijn rapport over de vredeshandhaving aan het concept van preventieve diplomatie besteedt. Onder het motto 'voorkomen is beter dan genezen', is preventieve diplomatie gericht op het voorkomen van gewapende conflicten. Naast het gebruikt van niet-militaire middelen kan dit ook de preventieve stationering van militaire eenheden inhouden. In dat kader zijn VN-militairen in Macedonie ingezet om een geografische uitbreiding van het conflict in het voormalige Joegoslavie te voorkomen. Boutros Ghali signaleert dat ongeacht de vorm van militair optreden, de VN meer dan ooit behoefte hebben aan op afroep beschikbare militaire eenheden. Vooralsnog heeft zijn oproep aan de lidstaten om informatie te verschaffen over het personeel en de uitrusting die zij in beginsel willen bijdragen echter weinig opgeleverd. Een realisering van artikel 43 zoals het de oprichters van de VN voor ogen stond lijkt niet erg realistisch. Geen enkel land is bij voorbaat bereid een blanco cheque uit te schrijven die het risico inhoudt dat zijn troepen in een omstreden VN-operatie hun leven wagen. In het algemeen zal de politieke animo niet groot zijn als daarvoor onvoldoende nationaal politiek en maatschappelijk draagvlak is. Rekening houdend met de lauwe reacties op zijn voorstel tot revitalisering van artikel 43 heeft Boutros Ghali dit voorjaar voorgesteld de structuur van VN-vredesmachten op te delen in operationele 'building blocks' zoals een infanteriebataljon, een medische compagnie, een transportcompagnie en een waarnemersteam. De VN hebben nu het initiatief genomen lidstaten te benaderen met de vraag of zij bereid zijn door middel van 'standby'-overeenkomsten speciaal getrainde 'building blocks' ter beschikking te houden voor VN- operaties. Afhankelijk van het mandaat en de taken moeten de VN dan in staat zijn snel 'militair maatwerk' te leveren voor een vredesoperatie.

Deze ideeen van de secretaris-generaal vinden wij min of meer terug in de prioriteitennota van het kabinet-Lubbers, waarin onder meer wordt aangekondigd dat de Nederlandse krijgsmacht in de toekomst de capaciteit krijgt voor gelijktijdige deelneming aan maximaal vier 'peace keeping' VN- operaties. Het betreft hier eenheden van alle krijgsmachtdelen die over voldoende capaciteit beschikken deze operaties zo nodig drie jaar vol te houden. Daarnaast wil Nederland een adequate bijdrage leveren aan een vrede-afdwingende operatie, waarbij sprake is van gevechtseenheden van de drie krijgsmachtdelen van een grotere omvang. Het uitgangspunt hierbij is dat Nederland dat maar een keer doet.

Voor VN-operaties in Europa openbaart zich de mogelijkheid dat de VN en regionale organisaties hiervoor gezamelijke verantwoordelijkheid dragen. De Veiligheidsraad kan bij voorbeeld de CVSE het mandaat verlenen met militaire middelen in Europa op te treden. Deze kan dan vervolgens de Navo en/of de Westeuropese Unie (WEU) verzoeken een militaire strijdmacht te formeren die de operatie uitvoert.

Het voordeel hiervan is evident. De Navo beschikt over snel inzetbare land- en luchtstrijdkrachten (de Ace Mobile Force) en heeft drie permanente vlooteenheden op zee. Vanwege het regionale karakter van de Navo leent deze optie zich echter minder voor een mondiaal optreden. De Brit Brian Urquhart, voormalig plaatsvervangend secretaris-generaal van de Verenigde Naties, gaf onlangs in The New York Revieuw of Books de aanzet tot een debat over een vrijwilligerskrijgsmacht van de VN. Deze VN-macht zou moeten voorzien in "de behoefte aan een goed getrainde internationale vrijwilligersstrijdmacht, die indien noodzakelijk bereid is hard te vechten om de geweldsspiraal in een vroeg stadium van een conflict te doorbreken, speciaal die waarbij ongeregelde militia en groepen betrokken zijn." Urquhart heeft dus een eenheid op het oog die in staat is preventieve diplomatie te steunen met vrede-afdwingende maatregelen. Hij twijfelt er niet aan dat er over heel de wereld meer dan voldoende vrijwilligers zijn te vinden voor deze vredesmacht.

Als doelstelling op langere termijn verdient Urquharts voorstel zeker steun. In de turbulente overgangsfase waarin de VN zich nu bevinden is echter pragmatisme geboden - zeker zolang landen het nationaal belang als criterium hanteren voor de inzet van eigen militaire eenheden. Waar het onder de huidige omstandigheden op aankomt is in de eerste plaats steun voor de ideeen van Boutros Ghali. Het moet haalbaar zijn dat twintig tot dertig lidstaten bereid zijn overeenkomsten af te sluiten met de VN, waarin zij militaire eenheden gereed houden voor VN-operaties - desgewenst onder het voorbehoud dat medewerking aan een dwangactie onderworpen wordt aan voorafgaande parlementaire goedkeuring. Alles is beter dan niets. Wie niets doet en alleen maar klaagt over het gebrekkig functioneren van de VN kent zichzelf een brevet van onvermogen toe.