EUROPESE BLUNDERS OP DE BALKAN

L'Engrenage. Chroniques Yougoslaves, juillet 1991-août 1992 door Henry Wynaendts, ingeleid door Hélène Carrère d'Encausse 190 blz., Editions Denoël 1993, f 52,85 ISBN 2 207 24070 3 (in september verschijnt de Nederlandse vertaling bij Thomas Rap)

Europe. The Strange Superpower door David Buchan 173 blz., Dartmouth 1993, f 52,50 ISBN 1 85521 441 5 (geb.)/ISBN 1 85521 439 3 (pbk.) Distributie: Office for official publications of the European Communities, 2985 Luxembourg. Catalogue number: CM 78 93 976.

Eén keer heeft de Nederlandse diplomaat Henry Wynaendts de illusie gekoesterd dichtbij een doorbraak in de Joegoslavische oorlog te zijn. De Kroaten belegerden de kazernes van het door Serviërs gedomineerde Federale leger, dat op zijn beurt de autoweg Zagreb-Belgrado en de Kroatische havens had afgesloten. EG-bemiddelaar Wynaendts kreeg van generaal Kadijevic een bijzonder voorstel. Als de Kroaten zich zouden terugtrekken, wilde Kadijevic zijn troepen wel onder controle van de EG stellen. Het leek een mooie oplossing: het federale leger geneutraliseerd, de EG in een sleutelrol, Kroatië "bevrijd'. Maar Wynaendts treft de Kroatische president Tudjman niet in een goede bui. In een salon van zijn paleis kijkt de president onafgebroken naar oorlogsfilms. ""War, war! roept hij uit, terwijl zijn gezicht roder en roder wordt...', noteert de Wynaendts - ambassadeur te Parijs - droogjes in het onlangs verschenen L'Engrenage ("raderwerk'). Het is een kroniek over zijn belevenissen als vertegenwoordiger in Joegoslavië van het Nederlandse EG-voorzitterschap en als medewerker van Lord Carrington bij de vredesconferentie.

Wynaendts bedreef "preventieve diplomatie', een concept waar de EG zijn hoop op heeft gevestigd, bij gebrek aan effectieve militaire en economische sancties. Dit voorzichtig getoonzette boek geeft een beeld van de eerste stappen van de EG op het gladde pad van de internationale crisisbemiddeling. Sinds kort denkt Europa immers dat het ook een belangrijke politieke rol in de wereld heeft te vervullen. In de onzekere jaren na de val van de Muur kon het oude continent ook niet anders. De VS trokken zich terug; in het Oosten begonnen de etnische conflicten te smeulen. Europa vroeg zich af wie voortaan wie in toom zou houden, en waarmee? Er leek een duidelijk antwoord op 19 april 1990 in een brief van kanselier Kohl en president Mitterrand: een politieke unie voor Europa, met op termijn een eigen defensie en om te beginnen een gezamenlijk buitenlands beleid. Anderhalf jaar daarna was het Verdrag van Maastricht een feit. Pas drie jaar geleden werd dus voor het eerst door twee belangrijke Europese regeringsleiders een Unie als reële mogelijkheid geopperd. Dat zet het huidige gevoel van desillusie in perspectief: vóór 1990 was zulke vergaande samenwerking binnen de EG nog ondenkbaar. Kohl en Mitterrand doorbraken een taboe.

ROKENDE PUINHOPEN

Nu, in de zomer van 1993 kijkt Europa uit over de rokende puinhopen van haar eerste experiment in buitenlands beleid: ex-Joegoslavië. Waarom is de "Unie' zo snel al de mist ingegaan: hubris, incompetentie of onvolwassenheid? Wat betekent het Joegoslavische debâcle voor de plaats van het nieuwe Europa in de wereld?

Voormalig EG-correspondent voor de Financial Times David Buchan besteedt in zijn nieuwste boek Europe. The Strange Superpower uitgebreid aandacht aan deze vragen. In twaalf glasheldere en goed gedocumenteerde hoofdstukken zet hij de recente historie van de EG uiteen. Joegoslavië heeft daarbij een centrale plaats, als brandpunt van alle zwakheden van het nieuwe Europa. De Gemeenschap noemt Buchan een "vreemde' supermacht - financieel en economisch almaar belangrijker, maar politiek nauwelijks in staat om daar inhoud aan te geven. Dat komt onder meer doordat Europa geen echt machtscentrum heeft. De Europese Commissie zal onder "Maastricht' haar macht moeten delen met het Secretariaat van de Raad van Ministers. Daar zal het buitenlands-, veiligheids-, justitie- en immigratiebeleid van Europa worden voorbereid en deels uitgevoerd. Probleem is dat de Raad daarover alleen in consensus besluiten kan nemen: "leiderschap' vervalt dus automatisch aan de meest obstinate lidstaat.

Buchan omschrijft deze stand van zaken als die van een "chaingang': twaalf lidstaten met enkelboeien geketend, die alleen tegelijk een stap vooruit kunnen doen. Het leidt óf tot indolentie óf tot gecontroleerd zwalken. De EG handelde of te laat of niet consistent of allebei tegelijk. Bovendien wist de gemeenschap volgens Buchan de crisis te verergeren door zich naëf en dom te gedragen. Meer pretentie dan capaciteit, luidt zijn koele eindoordeel.

Tegelijkertijd is de EG ontegenzeglijk een supermacht: belangrijkste organisator van de Westerse hulp aan Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie, de grootste geld- en voedselbron voor de Derde Wereld, de rijkste consumentenmarkt en het grootste handelsblok ter wereld. Nog deze eeuw wil de EG met één gezamenlijke munt en één centrale bank de financiële wereld op zijn kop zetten. Europa is ook de enige supermacht die op legitieme wijze haar gebied uitbreidt, op een schaal die sinds het Oostenrijks-Hongaarse rijk niet meer is voorgekomen. Oostenrijk, Zweden, Noorwegen, Finland, mogelijk Zwitserland staan al voor het loket. De landen aan de Zuid- en Oostrand, van Marokko tot Polen, willen evenmin buitengesloten blijven.

GLIMLACHEND

En toch kon deze kolos-in-oprichting een bloedige burgeroorlog in haar eigen achtertuin voorkomen noch beheersen. Hoewel ze daar zelf anders over dacht, toen op 29 juni 1991, midden in de "eurofore' pre-Maastricht periode, de toenmalige EG-raadsvoorzitter, de Luxemburger Poos, ""het Uur van Europa' aankondigde. Zelfverzekerd trokken Poos, Van den Broek en de Italiaan De Michaelis vervolgens naar Belgrado om uit naam van de Gemeenschap vrede te stichten. Het federale leger was een dag tevoren Slovenië binnengetrokken terwijl Kroatië dreigde zich onafhankelijk te verklaren. Het was de eerste poging van "superstaat' Europa in een internationale crisis te bemiddelen en vermoedelijk ook de laatste, meent Buchan. Twee jaar aanmodderen hebben ontnuchterend gewerkt.

In 1991 deed Europa alles nog helemaal alleen en met een grote zelfoverschatting. Onder Nederlands voorzitterschap werd een enthousiast begin gemaakt met een eindeloze reeks schijnakkoorden tussen de strijdende partijen. Pas in 1992 raakte de VN betrokken. In die tweeëneen half jaar zijn verschillende beslissingen genomen die achteraf bezien rampzalig blijken. Hoe was het mogelijk dat de EG pas in november 1991 tegen Servië en Montenegro "sancties' instelde - die slechts neerkwamen op het afschaffen van importprivileges? Het totale handelsembargo dateert pas van mei 1992. Hoe kon de EG haar enige drukmiddel, het onthouden van diplomatieke erkenning, al in december 1991 wegwerpen door àlle ex-Joegoslavische republieken te erkennen? Waarom hield de EG tot eind 1991 vast aan het voortbestaan van de eenheidsstaat Joegoslavië? Waarom dwong de EG Bosnië om in maart 1992 een referendum te houden over onafhankelijkheid, dat voor de Bosnische Serviërs voorspelbaar als lont in het kruitvat werkte?

Door de hele crisis zijn de sporen van de Europese "chaingang' terug te vinden. Duitsland wist in december 1991 de andere lidstaten tot erkenning van Kroatië te dwingen. Griekenland kon meer dan een jaar lang erkenning van Macedonië tegenhouden. Ook frustreerden de Grieken lang het olie-embargo tegen Servië, uit angst daar zelf economische schade door te lijden. Bovendien onderschatte de EG tijdens de gehele crisis het verbeten nationalisme en de verbitterde etnische verhoudingen.

Het idee om een referendum in Bosnië te houden is daar een mooi voorbeeld van. Het was bedacht door de Franse opperrechter Robert Badinter, die meende dat minderheden ook in Bosnië zich bij de uitslag van verkiezingen neer zouden leggen, net als dat in West-Europa gebeurt. Toen de Bosnische Kroaten en moslims vóór onafhankelijkheid stemden, was dat echter het sein voor de Bosnische Serviërs om acuut aansluiting bij Servië te zoeken. De etnische "reiniging' was begonnen. De Europese kettinggangers keken toe hoe de gebeurtenissen met hen aan de haal gingen.

VEILIG GELAND

Henry Wynaendts biedt in zijn L'Engrenage een nog gedetailleerder blik op het diplomatieke slagveld. Wie een idee wil krijgen van de alledaagse realiteit van preventieve diplomatie leze deze kroniek. Men krijgt een plaats naast Wynaendts in de helikopters en pantserkolonnes waarmee hij zich van vergadertafel naar vergadertafel begaf. Als ik goed heb geteld, is hij driemaal beschoten: twee maal net niet geraakt door een luchtafweerraket en luchtdoelgeschut, éénmaal wel geraakt maar nog net veilig geland. Wynaendts moest in Joegoslavië de Europese droom van een vreedzame oplossing realiseren: een federatieve samenwerking tussen de partijen, een soort mini-EG op de Balkan. Helaas hadden de strijdende partijen andere plannen. Zij wilden òf Europa (en de VS) in de oorlog betrekken òf de EG en de VN als pion in het conflict gebruiken.

Wynaendts heeft een zekere reputatie voor delicate missies. Begin jaren tachtig wist hij voor Nederland de betrekkingen met China te normaliseren, nadat die lelijk waren bekoeld door de levering van onderzeeërs aan Taiwan. In Joegoslavië ging het minder soepel. In zijn boek geeft hij een feitelijke weergave van de onderhandelingen. L'Engrenage is zo vooral grondstof voor historici. De politieke verhoudingen in ex-Joegoslavië en het optreden van de VN en de EG worden geanalyseerd tegen de achtergrond van de dubbelzinnige houding van Tudjman, het machtsspel van Milosevic, het groeiende isolement van Izetbegovic.

En passant zet Wynaendts de stromannen, de verdwaasden en de sucidalen neer, zonder ze uiteraard zo te noemen. Het kost enige moeite om de diplomaat te betrappen op een duidelijke mening over het ambitieuze EG-optreden, waarvoor hij zelf zijn leven waagde. Hij merkt slechts op dat Van den Broek ""tot diegenen behoorde' die vonden dat Europa op de Balkan een belangrijke taak had.

Het waren inderdaad overmoedige tijden: op 29 juli 1991 verklaarde de EG-Raad van ministers nog dat haar bemiddeling niet alleen ""beslissend was voor de toekomst van Joegoslavië' maar ook voor ""die van Europa zelf'. Dergelijke teksten worden allang niet meer gehoord. Het Duitse initiatief tot EG-erkenning van Kroatië komt er bij Wynaendts slecht af. Hij spreekt van ""zware consequenties' en meent dat Carringtons missie erdoor tot falen was gedoemd. Het was bovendien de eerste stap op weg naar de gevechten in Bosnië.

Ook op de VN-vertegenwoordiger Cyrus Vance oefent hij kritiek. Deze was de Serviërs behulpzaam door begin 1992 in Kroatië blauwhelmen te stationeren, precies in de omstreden gebieden. Daardoor werd de Servische aanwezigheid daar gelegitimeerd, meent Wynaendts. De status quo werd weliswaar ook "gestabiliseerd', maar daarvan ging niet het gehoopte effect op de onderhandelingen uit. Een nog ernstiger fout was volgens hem de weigering van de VN om tijdig blauwhelmen in Bosnië te stationeren. De kans om preventief op te treden was daarmee verkeken.

VERLAMMING

Wynaendts en Carrington en later Owen en Vance kregen bijna ieder akkoord getekend, maar brachten de vrede geen stap dichterbij. Volgens Wynaendts was Europa gewoonweg ""niet klaar' voor de Joegoslavische crisis en is het ""aarzelende' VN-optreden in Bosnië hoofdoorzaak van het voortduren van de oorlog. Het principe dat de VN alleen mag optreden om de vrede te bewaren, heeft geleid tot verlamming, meent hij. Het wordt tijd om over het "opleggen' van vrede te gaan spreken, is de implicatie van zijn betoog.

Heeft het wapenembargo Kroatië en Bosnië beroofd van hun wettelijke recht op zelfverdediging, gezien de overweldigende wapensteun van het federale leger aan de Serviërs? Op die zelfopgeworpen vraag geeft Wynaendts geen antwoord. Dat zou misschien ook te ver gaan voor een diplomaat in actieve dienst. Wel eindigt hij zijn boek met de vraag ""hoe lang we dit volk van krijgers toestaan met geweld zijn wil aan haar buren op te leggen'.

Een van de conclusies van Wynaendts is dat de consensus-regel voor Europese buitenlandse politiek een recept is voor een zwak beleid. Maar hoe zou dat ook anders kunnen, zolang Europa geen centraal bestuur heeft? Voorlopig zullen we het met de voortstrompelende "chaingang' moeten doen. Maar veel groter dan twaalf lijkt de groep kettinggangers niet te kunnen worden, zo hebben de Joegoslavische ervaringen aangetoond. De uitbreiding van de gemeenschap zou wel eens fataal kunnen zijn voor haar politieke pretenties. De enige winst van twee-en-een-half jaar EG-bemoeienis met Joegoslavië lijkt immers te zijn dat de eenheid van de Twaalf niet verloren is gegaan. Hun eenheid in onmacht.