Bescherming minderheden moeilijk te verwezenlijken

“Niets is meer geschikt om de vrede in de wereld te verstoren dan de behandeling die minderheden in bepaalde omstandigheden ten deel valt”, waarschuwde de Amerikaanse president Woodrow Wilson na het eind van de Eerste Wereldoorlog. Niet alleen in Bosnië is de jongste geschiedenis bezig zijn gelijk te bewijzen. Volgens onderzoekers kunnen van de 132 staten in de wereld met meer dan een miljoen inwoners er slechts twaalf worden aangemerkt als “etnisch homogeen”. Zeker in Europa na het einde van de Koude Oorlog bergt dit simpele demografische gegeven een enorme uitdaging voor de rechtsorde in zich.

Op de recente wereldconferentie over mensenrechten in Wenen werd het probleem van de minderheden en inheemse volken uitgeroepen tot een van de vijf speciale thema's. Minderheden zijn ook in snel tempo bovenaan de agenda van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) komen te staan. De CVSE heeft een speciale Hoge Commissaris voor dit vraagstuk aangesteld, onze landgenoot mr. Max van der Stoel. Tot zijn taak behoort het zo tijdig mogelijk signaleren van en bemiddelen in etnische conflicten. Van der Stoel is begonnen met de spanningen tussen Russen en de Baltische staten en de Hongaarse minderheden in Slowakije en Roemenië. Inmiddels is hij zich ook bezig gaan houden met Macedonië-Albanië en is hem gevraagd het probleem van de zigeuners (Roma) te bekijken.

Werk genoeg. Zeker in Rusland is "etnopolitiek' de overheersende drijfveer geworden, zo bleek uit de beschrijving van Edoeard Ozjiganov onlangs op een conferentie over etnische conflicten in Leiden. In de Russische Federatie werden bij de volkstelling van 1989 meer dan 130 nationaliteiten geteld, waarvan er 32 een eigen staatsorganisatie hebben. Het "etnisch nationalisme' uit zich in een strijd om patronage tussen de centrale organen en etnische en regionale machtsblokken. De wedijver tussen industriële complexen als "olie en metaal' en "elektrotechniek en machinebouw' valt niet los te zien van etnische bindingen, aldus Ozjiganov.

De passies van het etnisch nationalisme zijn niet alleen economisch van aard, zoals de diepe historische, religieuze en culturele wortels van de heksenketel in het voormalige Joegoslavië illustreren. Nu zijn Griekenland en Albanië op een aanvaringskoers beland naar aanleiding van de uitwijzing door Tirana van een Griekse geestelijke. Ogenschijnlijk simpele kwesties zoals de vraag of leden van minderheden hun naam in de eigen taal mogen voeren raken in landen als Hongarije, Slowakije en Italië nog steeds een gevoelige snaar.

Preventieve diplomatie zoals Van der Stoel die bedrijft heeft slechts een “beperkt aantal recepten”, zo zei hij onlangs. Op het eerste gezicht is dat een wonderlijke constatering, omdat er toch aardig wat juridisch basismateriaal voorhanden lijkt om uit te putten. Dat begint met het Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten van de Verenigde Naties (het zogeheten BuPo-verdrag) dat in artikel 27 voorziet in bescherming van minderheden. Binnen Europa valt te wijzen op recente ontwikkelingen op het gebied van regionale autonomie (Spanje, België). Het fenomeen van verdragen over specifieke minderheden dat tussen de beide wereldoorlogen door de Volkenbond werd ontwikkeld, maakt een come-back: er is al een Pools-Duits verdrag en Hongarije is bezig aan een netwerk van bilaterale afspraken met de buurlanden. De Raad van Europa bestudeert een verklaring over minderheidsrechten, al dan niet in de vorm van een protocol bij het Europees verdrag voor de mensenrechten. Binnen de menselijke dimensie van de CVSE biedt met name de Verklaring van Kopenhagen uit 1990 een heel menu van specifieke rechten voor minderheden, zoals de vrijheid de eigen taal te gebruiken en het recht er grensoverschrijdende contacten met groepsgenoten op na te houden. Op een vervolgbijeenkomst in Genève hebben experts een zogeheten shopping list van maar liefst veertien verschillende modellen voor een behoorlijke omgang met minderheden geproduceerd.

Alles bij elkaar levert dit een behoorlijk juridisch instrumentarium op - op papier, want de praktische uitvoerbaarheid is een verhaal apart. Dat begint al bij de definitie van de groepen die voor de status van minderheid in aanmerking komen, ook al was dat voor Van der Stoel in een recente toespraak niet het grootste knelpunt: “Binnen de CVSE is de aanwezigheid van een minderheid niet een definitieprobleem maar een feitenkwestie”. Hij verwees naar de Verklaring van Kopenhagen die het behoren tot een minderheid bestempelt tot “een kwestie van individuele keuze”.

Lag het maar zo eenvoudig. De rechten die minderheden opeisen vallen niet los te zien van de aard van hun onderlinge binding. Staten zullen onwelgevallige claims proberen te ontwijken met het verweer dat de betreffende groep geen echte minderheid is. Gevoelig ligt in het bijzonder de vraag of naast etnische, culturele, religieuze en taalkundige karakteristieken ook een “nationaal” element expliciet een rol kan spelen. Volgens de deskundigen Capotorti en Deschenes, die respectievelijk voor de Verenigde Naties en de Raad van Europa over het minderhedenvraagstuk hebben gerapporteerd, is dit eigenlijk een kwestie van lood om oud ijzer. De één brengt het nationale element onder de categorie etnische minderheden, terwijl de Raad van Europa etnische groepen tot nationale minderheden rekent.

Voor regeringen ligt het echter veel minder eenvoudig, zo bleek reeds vlak na de oorlog bij het opstellen van het BuPo-verdrag. Uitgerekend de toenmalige Sovjet-Unie wilde dat dit expliciet melding maakte van nationale minderheden. Dat haalde het echter niet aangezien de staten in meerderheid bezorgd waren voor de erkenning van politiek bewustzijn - met bijbehorende aanspraken op politieke autonomie - die afzonderlijke vermelding impliceert. Deze zorg gaat uit van een klassiek beeld van de eenheid van natie en staat dat feitelijk achterhaald is. Homogene staten zijn een uitzondering in de wereld; de politicoloog dr. Koen Koch waarschuwt dat we er maar beter van kunnen uitgaan dat het “fysiek” onmogelijk is betrekkelijk homogene eenheden te realiseren. De angst voor fragmentatie wordt echter door heel wat landen in het Westen gedeeld en maakt dat garanties voor de territoriale integriteit en de loyaliteit van de betrokken groeperingen in de praktijk essentiële politieke voorwaarden vormen voor enigerlei vorm van minderhedenbescherming.

Een typologie van minderheden is ook van belang voor de vraag of bepaalde groeperingen iets anders - meer - dient te worden geboden dan bescherming van mensenrechten. Het gaat dan om groepsrechten en dat staat haaks op de klassieke opvatting dat mensenrechten individueel van aard zijn. Woodrow Wilson mocht dan een scherp oog hebben voor de minderhedenproblematiek, voor zijn eigen land verklaarde hij botweg: “Amerika bestaat niet uit groepen”. Bij het opstellen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens zei Eleanor Roosevelt dat “de beste oplossing van het minderhedenprobleem het bevorderen van respect voor de mensenrechten” was. Een collectief element valt echter niet te vermijden.

Het BuPo-verdrag lost dit op door minderhedenbescherming te formuleren als een recht van individuen “in gemeenschap met andere leden van hun groep”. De Verklaring van Kopenhagen heeft wat meer oog voor het collectieve aspect maar uitgangspunt vormen ook hier “personen die behoren tot een groep” en niet de groepen zelf.

Mensenrechten zijn naar hun aard bovendien defensief, zij verbieden overheidsinmenging in de burgerlijke vrijheden maar verplichten doorgaans niet tot actieve overheidssteun. Dat laatste is echter precies wat sommige etnische minderheden vragen. De aandacht voor sociale en culturele mensenrechten als afzonderlijke categorie neemt toe, bleek nog weer op de wereldconferentie van Wenen. Positieve discriminatie ligt echter al gauw gevoelig. Dient het minderhedenbeleid zich te beperken tot het beschermen van identiteit of juist het verwezenlijken daarvan tot doel te hebben? Het BuPo-verdrag houdt het bij bescherming, maar de CVSE roept de lid-staten op de identiteit van minderheden te “bevorderen”. Speciale maatregelen ter ondersteuning van minderheden behoeven overigens niet per definitie het karakter van mensenrechten te hebben.