Heterogeniteit wordt een blijvend kenmerk van de Nederlandse samenleving; De stad is nooit af: opdracht voor overheid

De stadsvernieuwing stagneert. Plantsoenen en pleinen liggen er vaak verwaarloosd bij. Drugsoverlast krijgt de overhand. Het zijn stiefmoederlijk bedeelde gedeelten van de stad waar zich een nieuwe "sociale kwestie' voordoet. Hoe kan het openbaar bestuur inspelen op de nieuwe, heterogene samenleving die zich in de steden ontwikkelt? Drie auteurs, afkomstig uit de Partij van de Arbeid, leveren een pleidooi voor het herstel van de "caleidoscopische' stad.

“Het wordt nooit meer zoals het geweest is.” Nu, twintig jaar na de legendarische woorden van Den Uyl, wordt maar al te duidelijk welke immense veranderingen zich sindsdien in Nederland hebben voltrokken. Voor de Nederlandse stad, voor het stedelijk sociale weefsel, maar ook voor de materiële vorm van de stad, hebben deze veranderingen de uitwerking van een aardverschuiving gehad. Aan het eind van de negentiende eeuw werden rondom de steden de stadswallen geslecht om ruimte te bieden aan de nieuwe industriële en maatschappelijke expansie. Nu, aan het eind van de twintigste eeuw, moeten op vergelijkbare wijze de remmende factoren uit het verleden worden opgeruimd om aan de nieuwe tijd ruim baan te geven.

Het lijkt vaak wel of foto's van steden uit de jaren zestig naar een andere eeuw verwijzen? Straten leeg en ruim, buurten opgeruimd en netjes. Moeders met kinderwagens, vaders aan het werk in de bouw, de fabriek of op het kantoor. De sociaal-economische positie in de kleding weerspiegeld: petten naast hoeden, overalls naast confectiepakken, brommers en fietsen naast een enkele auto. Gekleurde mensen zijn alleen op foto's van de Amsterdamse Zeedijk of het Rotterdamse Katendrecht te zien.

Het aanzien van de steden is de afgelopen twintig jaar ingrijpend veranderd. De auto-voor-iedereen zorgde voor propvolle straten waar kinderen niet meer spelen. Het oude industriële bedrijfsleven verdween, nieuwsoortige bedrijvigheid vestigde zich in, maar vooral rondom de steden. Oude wijken verpauperden omdat het economisch draagvlak verdween. De stabiele, homogene bevolkingssamenstelling van buurten veranderde. Er kwamen nieuwe bewoners bij: Turken, Marokkanen, mensen uit Suriname of de Antillen. Sommigen van de vroegere bewoners vertrokken naar de nieuwe wijken aan de rand van de stad of naar de zogeheten "woonsteden' die in hoog tempo uit de grond werden gestampt.

Waarom zoveel nadruk op de stad, op het stedelijke? Bestaat er dan in Nederland geen platteland? De socioloog Bram de Swaan zegt het kort en krachtig: “Eigenlijk is Nederland helemaal geen land, maar een stad.” Inderdaad is een belangrijk deel van Nederland te beschouwen als uitgebreid stadsgebied, een veelkernige metropolitane zone van dezelfde schaal als Groot-Londen of Parijs. Anders dan concentrische steden als Londen of New York is het Nederlandse stadsgebied veelkernig. Kernen zijn de vier grote steden, daarnaast is er de grote veelheid van middelgrote steden, er zijn de regionale groeikernen als overloopsteden in het stedelijk randgebied en daaromheen de buitengewesten met een agrarische en recreatieve bestemming. In deze metropolitane zone wordt de enorme bevolkingsdichtheid van Nederland gerealiseerd.

Heowel de grote steden vaak de meeste aandacht trekken, is de middelgrote stad in Nederland het overheersende type, zowel in aantal als in de mate waarin zij een stempel op hun omgeving drukken. Als hier wordt gesproken over de stad, gaat het dus vooral om Leeuwarden, Zutphen, Amersfoort of Tilburg, en niet alleen om Rotterdam, Utrecht, Den Haag of Amsterdam. Hoewel hier de nadruk op de stad ligt, is eerste opgave voor een politiek van ruimtelijke ordening het contrast tussen de stad en het platteland te bewaren.

In de stad komen de maatschappelijke veranderingen en de bijbehorende problemen het eerst, het scherpst en het nadrukkelijkst naar voren. De stad is de motor van economische, sociale en culturele verandering. In de stad komen de verschillende mensen, culturen, opvattingen en belangen bij elkaar. Bevruchting en botsing is de werkelijkheid van alledag. Dat trekt mensen aan en stoot mensen af; ze vertrekken en sluiten zich af uit onvrede, uit gevoel van onveiligheid of uit onverdraagzaamheid. Daarom is de stad bij uitstek het kader "om de boel bij elkaar te houden' en om een progressieve moderniseringspolitiek te voeren.

In hoeverre stemt ons beeld van "de' stad nog overeen met de werkelijkheid? “Vroeger was de stad een mozaëk, tegenwoordig kan ze beter een caleidoscoop worden genoemd”, aldus de stadssocioloog Gerard Anderiesen. De naoorlogse stad was geleed in overzichtelijke wijken. Die wijken waren gegrondvest op buurtgemeenschappen met een homogene (arbeiders)bevolking. Tegenwoordig is hèt kenmerk juist heterogeniteit. De stadsbevolking bestaat uit een mengelmoes van mensen met verschillende culturen, rassen, levensstijlen en welstand. Ook al werd dat gehoopt of als doelstelling van beleid geformuleerd: deze mengelmoes wordt nooit een smeltkroes. Er zal geen nieuwe homogene cultuur ontstaan en er zullen geen nieuwe dominante groepen naar voren komen. De verschillende groepen zullen in de nabije toekomst in "afstandelijke gewenning' naast elkaar leven. Er zal in Nederland nooit een homogene eenheidscultuur ontstaan. Heterogeniteit wordt een blijvend kenmerk van onze samenleving en moet dan ook als zodanig worden gehonoreerd.

Heterogeniteit als centrale karakteristiek betekent voor de stad dat de mensen er verschillend zijn, verschillend leven, de stad op verschillende manieren gebruiken, verschillend waarnemen en beoordelen en op verschillende wijze indelen, niet alleen ruimtelijk, maar ook sociaal. Dat "caleidoscopisch' gegeven zal voortaan uitgangspunt en uitdaging moeten zijn van progressieve politiek.

Heterogeniteit kan segregatie baren. Als de uitsplitsing naar welstand en opleiding en de uitsplitising naar levensstijl, ras en cultuur tot een scheiding van mensen en buurten leidt, wordt het moeilijk "de boel bij elkaar te houden'. In ons land bestaan geen "arme' getto's met hun totale openbare verloedering en ook geen afgeschermde "rijke' getto's met hun particuliere bewakingsdiensten en omheiningen. Door een uitgebreid stelsel van sociale voorzieningen en een kwalitatief hoogstaand volkshuisvestingsbeleid is in Nederland tot op heden - bewust èn onbewust - een redelijk geslaagd anti-gettobeleid gevoerd.

Het is de vraag hoe de heterogeniteit in de steden zich verder zal ontwikkelen. In vele wijken is de rek uit het sociale weefsel. Onveiligheid is een begrip geworden, want men wordt regelmatig geconfronteerd met geweld, diefstal of wapenbezit. Drugsoverlast krijgt de overhand. Oudere mensen en allochtonen hebben vaak geen werk. Plantsoenen en pleinen liggen er vaak verwaarloosd bij. De stadsvernieuwing stagneert. Omdat het woonklimaat er niet aantrekkelijk is, worden dergelijke wijken doorstroomzones. Zij die dat nog kunnen, de buurtkaders, middenstanders, geschoolde arbeiders, zoeken hun heil elders. Juist diegenen met de minste kansen en mogelijkheden - buitenlanders vormen een voornaam onderdeel van die groep - vormen de instroom. Door de doorstroming kan zich in de wijk geen bestendige sociale structuur ontwikkelen.

Het zijn stiefmoederlijk bedeelde gedeelten van de stad waar zich een nieuwe "sociale kwestie' voordoet. Niet zozeer de materiële omstandigheden zijn daar bepalend - hoewel ze absoluut niet florissant zijn - maar vooral de immateriële. Er heerst uitzichtloosheid, vereenzaming, apathie en verborgen schaarste. Door het gebrek aan zelforganisatie is er weinig correspondentie met de politiek en bouwt de buurt geen eigen verdediging op. Dergelijke wijken worden als "vergeten gebied' ervaren. Geert Mak betitelt deze wijken als de "Hollandse variant van het getto'.

Van het "Hollands getto' naar het "Amerikaanse getto' is maar één stap. Erkend moet worden dat de politiek de cumulatie van problemen te veel als gegeven heeft aanvaard. Waarom heeft de politiek zich daaraan zo weinig gelegen laten liggen? Juist nu zou met gerichte interventies, contacten in de wijken en de inzet van professionele intermediairs het proces van verwijdering kunnen worden gestopt en veel ellende kunnen worden voorkomen. Dat zou toch in het belang zijn van diegenen binnen de probleemgebieden, maar ook van diegenen daarbuiten? Of hebben diegenen die alle vertrouwen in politiek en overheid hebben verloren, dan toch gelijk? Het lijkt wel of de politieke agenda en de maatschappelijke eisen zo uit elkaar zijn gegroeid dat het - om met hoofdcommissaris Nordholt te spreken - “op een gegeven moment niet meer om politiek gaat, maar om de werkelijkheid”.

De eminence grise der economen, John Kenneth Galbraith, verklaart de naar binnen gerichte blik en daaruit voortvloeiende onverschilligheid uit wat hij noemt de "cultuur van tevredenheid': “Het ligt niet in de aard van de politiek van tevredenheid rekening te houden met of actie te ondernemen tegen onheil of zelfs rampen die, hoe voorspelbaar en voorspeld ook, vooralsnog in de toekomst verborgen liggen. Zulke plannen, die immers altijd optreden van de overheid vergen - het scheppen van goede onderwijsfaciliteiten, goede sociale woningbouw en gezondheidszorg, deskundige begeleiding van verslaafden, gezinscounselling en voldoende bijstand -, stuiten op stelselmatige tegenwerking van de tevreden electorale meerderheid.”

Volgens Galbraith heeft niet alleen in de Verenigde Staten, maar ook in West-Europa een meerderheid van de bevolking zich "vrijgemaakt' van de problemen, uitzichtloosheid en apathie waarin een minderheid van de bevolking verkeert. Het paradoxale is dat dit mede het gevolg is geweest van de door de sociaal-democratie nagestreefde vergroting van de materiële welvaart, emancipatie en rechtvaardige inkomensverdeling. Uiteindelijk komt het er echter op neer dat deze "tevreden meerderheid' - bewust of onbewust - de voorkeur geeft aan behoud van de status-quo boven verandering en modernisering. De tevreden meerderheid verkeert in een positie dat zij pragmatisch met collectieve voorzieningen kan omgaan. Leden van de tevreden meerderheid zijn in staat naar behoefte voor zichzelf de private surrogaten te organiseren wanneer collectieve voorzieningen als veiligheid, onderwijs of gezondheidszorg falen. Zij trekken weg naar de veilig geachte buitenwijken. Zo profiteren de burgers in de randgebieden van de voorzieningen van de stad zonder daarvoor de lasten te dragen. De tevreden meerderheid koopt zich wat dat betreft vrij, terwijl zij niet zou moeten blijven steken in de bescherming van het verworvene, maar juist meegaan in de gewenste ontwikkelingen.

Deze "cultuur van tevredenheid' vormt een probleem voor de Nederlandse steden. Door nalatigheid en kortzichtigheid van de gemeenschap dreigen onomkeerbare processen van verdringing en segregatie op gang te komen. In sommige delen van de stad stapelen de problemen zich op, terwijl in andere delen een neiging tot tevredenheid en behoudzucht de overhand heeft gekregen.

Dit pleidooi voor de stad is daarom een pleidooi voor het behoud van de versterking van collectieve waarden in de stad - tegen de cultuur van tevredenheid in. Welke kwaliteiten moeten wij in stand houden? Wat moeten wij vernieuwen? Waar schuilen de bedreigingen? Waar zitten de onvermoede potenties? Waar ontluiken nieuwe, interessante initiatieven? Hoe kunnen die het best worden opgepakt? Welke nieuwe verbanden, groepen van belanghebbenden, of netwerken in de multi-culturele samenleving zijn daarbij van belang? Wat voor nieuwe coalities kunnen worden gesloten? Hoe kan het openbaar bestuur inspelen op de nieuwe, heterogene samenleving die zich in de steden ontwikkelt?

Daarvoor is een nieuwe fase in de bestuurlijke verhoudingen in Nederland noodzakelijk. Hoewel al vele jaren over decentralisatie wordt gepraat, is de rijksoverheid nog steeds topzwaar. Hoewel termen als "bestuurlijk maatwerk' of "variatie in bestuur' opgeld doen, overheerst het centralisme. Hoewel gedetailleerde circulaires de schijn van perfecte sturing ophouden, is de maatschappelijke ontwikkeling de rijksoverheid iedere keer weer een slag voor en onttrekt de werkelijkheid zich aan de politiek.

Er is al veel veranderd. Voorboden van de nieuwe verhoudingen in het openbaar bestuur waren de toegenomen aandacht voor regionalisering, de sociale vernieuwing en verschillende pogingen tot decentralisatie die van dit kabinet uitgingen. Hoewel het bestaande centralistische model met zijn ijzeren ring van instituties gestadig afbrokkelt, proberen de op Den Haag gerichte instellingen en ambtelijke apparaten zich desalniettemin manhaftig staande te houden. De Nederlandse steden zijn in vergelijking met het buitenland maar karig met bevoegdheden en middelen bedeeld. De beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheden zijn nog steeds in zeer sterke mate bij de rijksoverheid geconcentreerd. Daardoor wordt het lokaal bestuur afgeschermd van zijn omgeving, reageert het in vergelijking met andere landen traag op externe veranderingen en slaagt het er niet in tot grote dynamiek te komen.

Welke landelijke beleidsinstrumenten moeten worden overgedragen om maximale beleidsruimte voor de steden te creëren? Welke middelen moeten aan de steden ter beschikking worden gesteld om zelf in hun toekomst te kunnen investeren? De schaal en bevoegdheden van het openbaar bestuur moet worden afgestemd op de nieuwe maatschappelijke problemen en het bestuur moet zich richten op nieuwe uitdagingen en ontwikkelingen in de samenleving. Voorwaarde daarvoor is dat de bestuurlijke organisatie zo dicht mogelijk bij de problemen wordt gelegd en dat betekent een versterking van de rol van de stedelijke overheid. Alle taken die de ordening, inrichting en vormgeving van de leefomgeving en het sociale weefsel van de stad betreffen, moeten in principe aan de stedelijke overheid toevallen. Het stadsbestuur moet zijn eigen verantwoordelijkheden nemen en kunnen nemen. Prikkel het lokaal bestuur tot actie! De rijksoverheid moet aan de steden de middelen verschaffen om zelf hun problemen op te lossen. Daarom moet een krachtige financiële decentralisatie op gang worden gebracht ten gunste van de steden. Kern daarvan moet zijn het vergroten van de algemene uitkering via het gemeentefonds en beëindiging van de specifieke doeluitkeringen. De steden moeten tevens meer mogelijkheden tot het verwerven van eigen inkomsten krijgen.