DE EERSTE WANKELE SCHREDEN NAAR EENWORDING

Histoire de la Haute Autorité de la Communauté européenne de charbon et de l'acier. Une expérience supranationale door Dirk Spierenburg en Raymond Poidevin 920 blz., Bruylant 1993, f 95,- ISBN 2 8027 0830 9

De laatste vergadering van de EGKS-ministers van buitenvergadering die hij ooit had meegemaakt: ””Geen mens die deze marteling heeft meegemaakt kan er nog enige illusie op na houden dat er van de samenwerking in Europa iets goeds terecht zal komen.''

Stikker trok deze conclusie na een chaotische vergadering, waaraan zijn Franse collega Robert Schuman nauwelijks leiding had weten te geven, die in de morgen van 24 juli was begonnen en pas de volgende ochtend rond een uur of zes een einde vond. Inzet van de beraadslaging was de vestigingsplaats van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal geweest, die na de ratificatie van het oprichtingsverdrag haar werkzaamheden kon beginnen. Afgaande op hun bevlogenheid voor de Europese supranationale integratie had Stikker van Schuman, de Italiaanse premier De Gasperi en zijn Belgische collega Van Zeeland een niet uitsluitend nationalistische opstelling verwacht. De enige die evenwel niet teleurstelde, was de Duitse bondskanselier Adenauer: hij had zich gedecideerd maar waardig gedragen.

Het resultaat van de vergadering was ernaar: dank zij succesvol lobbyen in de voorafgaande maanden haalde Joseph Bech voor Luxemburg de prijs binnen: de stad Luxemburg werd de voorlopig voorlopige zetel van de eerste supranationale organisatie. Bech moest echter ook een veer laten: de EGKS-Assemblée zou in Straatsburg vergaderen, waar sinds 1949 de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa bijeenkwam.

GEESTELIJK VADER

Hoewel Stikkers irritatie en leedvermaak te begrijpen zijn, had hij bij het nemen van de maat voor de toekomst van de supranationale Europese integratie ook een andere standaard kunnen hanteren. Zonder enige discussie was immers besloten Jean Monnet, de geestelijke vader van de EGKS, tot voorzitter van het bestuur - de Hoge Autoriteit - te benoemen. In samenwerking met de Raad van Ministers van de zes lidstaten zou dit college van negen leden het beleid van de EGKS bepalen. De Hoge Autoriteit was met zijn eigen bevoegdheden een nieuw fenomeen dat zijn kracht en waarde zou moeten bewijzen door zijn daden.

De keuze van Monnet tot voorzitter was bijna een natuurlijke zaak geweest. De idee van een supranationale organisatie voor kolen en staal was immers niet alleen van hem afkomstig, maar hij had ook na de lancering van het Schumanplan op 9 mei 1950 de onderhandelingen geleid die de uitwerking van de idee tot een voor alle betrokkenen aanvaardbare formule had gebracht.

Histoire de la Haute Autorité de la Communauté européenne de charbon et de l'acier van Dirk Spierenburg en Raymond Poidevin, totstandgekomen met subsidie van de Europese Commissie, geeft een overzicht van het beleid dat door de Hoge Autoriteit is gevoerd. Het is een interessante combinatie van auteurs. Spierenburg was van 1952 tot 1962 lid van de Hoge Autoriteit en kent het college uit eigen ervaring. Poidevin, verbonden aan de universiteit van Straatsburg, is een autoriteit op het terrein van de Frans-Duitse betrekkingen en van de geschiedenis van de Europese integratie. Beide auteurs houden elkaar in balans: in hun betoog staat de historische ontwikkeling steeds centraal en wordt afstandelijk beschreven. De geschiedenis van de Hoge Autoriteit is opgehangen aan haar vijf voorzitters. Hoofdstukken over het algemene beleid, de buitenlandse betrekkingen en specifiek beleid in de kolen- en staalmarkt wisselen elkaar af. Deze samenwerking tussen het voormalige lid van de Hoge Autoriteit en de historicus resulteerde in een evenwichtige studie, niet in de verkapte memoires van een gezagsdrager die alsnog zijn gelijk haalt. Opinies van Spierenburg die niet op basis van schriftelijk bewijsmateriaal konden worden gestaafd zijn uitdrukkelijk als zodanig in de voetnoten kenbaar gemaakt. Zo hoort het ook.

De Hoge Autoriteit van de EGKS was inderdaad, zoals de ondertitel van het boek zegt, een supranationaal experiment. Zij zou ook het enige blijven. Andere supranationale organisaties van gelijke snit als de Europese Defensie Gemeenschap en de Europese Politieke Gemeenschap kwamen niet tot stand. Het supranationaal gehalte van de tweede generatie Europese organisaties, de Europese Economische Gemeenschap en Euratom, was lager. Hun executieven hadden geen eigen beleidsbevoegdheden die hen zoals in het geval van de Hoge Autoriteit zelfstandig optreden mogelijk maakte.

Wat heeft dit supranationale experiment tussen 1952 en 1967 aan resultaten opgeleverd? Het antwoord op die vraag hangt sterk samen met de doelstelling die men aan de EGKS verbindt. Ging het om een organisatie die voor de zware industrie in West-Europa een interne markt moest realiseren en gelijke concurrentieverhoudingen moest realiseren, zodat de Zes op de wereldmarkt weer konden concurreren? Was de EGKS de eerste in een reeks organisaties waaruit ten slotte de Verenigde Staten van Europa zouden groeien? Was de EGKS het politieke symbool van het streven naar Frans-Duitse verzoening, met het oogmerk dat kolen en staal niet langer in oorlogen dood en verderf zouden zaaien maar grondslag zouden vormen voor een gemeenschappelijke welvaart?

MARKANTSTE LEDEN

Zoals steeds waren het geen doelstellingen die elkaar uitsloten, maar naast elkaar stonden. Voor het handelen van de Hoge Autoriteit was de attitude van de negen leden van het college tegenover deze uiteenlopende doelstellingen bepalend. De eerste Hoge Autoriteit was een gemengd gezelschap vanwege hun maatschappelijke achtergrond en hun Europese oriëntatie. Zij bestond uit drie politici (de Duitser Etzel, de Belg Coppé en de Italiaan Gacchiero), twee vakbondsleiders (de Duitser Pothoff en de Belg Finet), twee topambtenaren (Monnet en Spierenburg), een diplomaat (de Luxemburger Wehrer) en een Franse staalbaron (Daum). Naast Monnet waren Etzel, Spierenburg, Finet en Coppé de markantste leden van het gezelschap. Hoewel de leden door de regeringen waren voorgedragen, had Monnet op de keuze invloed kunnen oefenen. Sommigen, zoals Spierenburg, kende hij uit de Parijse verdragsonderhandelingen, anderen waren hem elders opgevallen.

Ondanks de sterke persoonlijke kwaliteiten van de leden ging Monnet ervan uit dat hij in staat zou zijn de toon binnen het college te zetten. Voor hemzelf kwam in het beleid van de Hoge Autoriteit de bevordering van de Europese eenwording op de eerste plaats. Dat droeg ertoe bij dat hij tot augustus 1954 de neiging vertoonde op een aantal voor de regeringen van de lidstaten netelige punten een gematigd beleid te voeren of zelfs van optreden af te zien. Voor deze politieke benadering vond hij met name steun bij Etzel. Andere leden van het college prefereerden een minder politiek georiënteerde benadering, omdat zij die schadelijk achtten voor het aanzien van de Hoge Autoriteit. Zij meenden dat concentratie op de bevordering van de integratie in de sector van de zware industrie de Europese integratie zou vooruit helpen. Het duidelijkst kwam die tegenstelling tot uiting in het debat over de anti-kartelmaatregelen die met name tegen de Duitse zware industrie zouden moeten worden genomen.

Zolang het EDG-verdrag niet in de Bondsdag geratificeerd was wist Monnet een meerderheid in het college aan zijn zijde te houden. Spierenburg was voorstander van een rechtlijniger en zakelijker beleid van de Hoge Autoriteit. Met een al te meegaande koers zou zij het later ook zeker afleggen tegen de Duitse kolen- en staalconglomeraten en wat erger was, te grote ontvankelijkheid voor een coalitie van nationale regering en eigen zware industrie zou de onafhankelijkheid van de Hoge Autoriteit ondermijnen.

Bij deze overigens heldere en zuivere benadering van Spierenburg kan men wel enkele kanttekeningen plaatsen. De Hoge Autoriteit stond in de beginjaren onder Monnet voor een veelheid van taken. Zij moest niet alleen de interne markt voor kolen en staal realiseren door het nemen van de nodige maatregelen, maar ook haar gezag als supranationaal instituut vestigen. Zij kon dat natuurlijk proberen te bereiken door tegenover de nationale regeringen en de Raad van Ministers op haar strepen te gaan staan, maar een goed functionerende Hoge Autoriteit was niet denkbaar zonder de medewerking van de beide bedrijfstakken en de nationale regeringen. Dat bleek duidelijk bij het verzamelen van statistische informatie over prijzen, tarieven, subsidies, bijzondere steunmaatregelen, transportkosten, lonen, belastingen enzovoort.

KOLENCRISIS

Daarnaast was voor de uitvoering van besluiten van de Hoge Autoriteit de medewerking van de regeringen nodig, terwijl de Raad van Ministers zeggenschap had over een belangrijk segment van het EGKS-beleid. Zonder haar was de Hoge Autoriteit niet in staat haar beleid te realiseren. In de kolencrisis van 1958/59 bleek dat in alle duidelijkheid: de voorstellen van de Hoge Autoriteit om de bedrijfstak te saneren door sluiting van een groot aantal onrendabele mijnen strandden in de Raad van Ministers vanwege de consequenties op het nationale vlak. Ook in andere zaken bleek de noodzaak tot samenwerking van de Hoge Autoriteit met de andere instituties van de EGKS om haar beleid te realiseren.

De opbouwperiode van de Hoge Autoriteit was inderdaad een supranationaal experiment. Het beperkte zich niet tot het college zelf, waarin de negen leden ieder hun eigen voorstelling hadden over de organisatie van de werkzaamheden.

Monnet probeerde zijn positie als voorzitter zo sterk mogelijk te maken. Aanvankelijk was hij bij de voorbereiding van alle zaken betrokken, hield uitvoerige en langdurige besprekingen in zijn bureau met ambtenaren en leden van de Hoge Autoriteit die doen denken aan de vergaderingen van de Nederlandse ministerraad ten tijde van Den Uyl. Zijn streven naar een centrale positie voor de voorzitter strandde uiteindelijk op de andere leden, die een wezenlijk aandeel in de beleidsontwikkeling opeisten. Door de vorming van werkgroepen van enkele leden van het college voor verschillende sectoren groeide een manier van werken die enigszins doet denken aan die van het Amerikaanse Supreme Court.

Vanaf 1955 ontstond onder Monnets opvolger Réné Mayer een situatie waarin de voorzitter inderdaad slechts primus inter pares was. Na Monnet die alle problemen en meningsverschillen door gesprekken wilde oplossen, was het optreden van de efficiënte bestuurder Mayer een verademing. Dat gold ook voor zaken als interne organisatie en personeelsbeleid, die door onvoldoende interesse van Monnet onvoldoende waren geregeld tijdens diens vierjarig voorzitterschap.

Het is een grote verdienste van de studie van Spierenburg en Poidevin, dat deze door de gedetailleerde en diepgaande bespreking van een veelheid van onderwerpen het functioneren van de Hoge Autoriteit als college blootlegt. Jean Monnet is en blijft de grote man die de schepping van de Verenigde Staten van Europa als zijn levenstaak beschouwde. Hoe die roeping doorwerkte in het beleid van de EGKS wordt nu tot in bijzonderheden duidelijk. In dat opzicht is het de bevestiging van een gevestigd imago, maar andere aspecten van Monnet treden voor het voetlicht, waardoor père Europe ook menselijke trekken krijgt. Monnet was een workaholic, werkte zeven dagen per week, verwachtte van zijn medeleden en medewerkers eenzelfde inzet en was in feite een slecht organisator.

LAND VAN HERKOMST

Ook de invloed van individuen van de ambtelijke staf en het aandeel van de verschillende afdelingen en directoraten in het beleid zijn goed te traceren in dit boek, terwijl ook de rol van de secretarissen van de Hoge Autoriteit en van de Raad van Ministers boeiend uit de verf komt. Voorzover het het intern functioneren van de Hoge Autoriteit betreft, ontstaat er zo een tamelijk volledig beeld. Jammer genoeg kon dat niveau niet bereikt worden voor de contacten tussen de leden van de Hoge Autoriteiten met autoriteiten in hun land van herkomst. Voor Frankrijk, Nederland en België komt voldoende uit de verf in hoeverre de leden van het college het standpunt van hun regering proberen te benvloeden of door het verstrekken van informatie hun eigen positie binnen het college proberen te versterken. Over de buitengewoon belangrijke contacten van Etzel met Bonn konden Spierenburg en Poidevin niet veel vermelden, omdat de Duitse archieven nog niet beschikbaar waren. Jammer, want juist van Etzel zeggen de auteurs, dat hij uitermate gevoelig was voor de in Bonn levende opvattingen.

Het zwaartepunt in de geschiedenis van de Hoge Autoriteit ligt in de periode tot 1958. Na de totstandkoming van de EEG nam deze organisatie de vlag van de Europese integratiepolitiek van de EGKS over, een overdracht die ook waarneembaar was in de overstap voor hoge ambtenaren zoals Pierre Uri en E. Wellenstein en belangrijke gegevenbestanden. Zonder de taak van politieke fakkeldrager had de EGKS in theorie kunnen voortbestaan, maar de oprichting van de EEG bracht een tweede handicap met zich. De EEG bestreek het hele economische veld en dat blokkeerde voor de EGKS elke mogelijkheid zich buiten het strikte terrein van kolen en staal te manifesteren. Stimulering van een energiebeleid waartoe de Hoge Autoriteit in 1954 de eerste behoedzame stappen zette was nu onmogelijk, terwijl discussies over het algemene economische beleid die tot 1958 op gezette tijden in de EGKS-Raad van Ministers waren gevoerd, vonden nu als vanzelfsprekend in EEG-verband plaats. Dat wil overigens niet zeggen dat de EGKS volledig vleugellam werd gemaakt. Vanaf 1958 bouwde zij haar sociale beleid verder uit door actief op te treden bij de herscholing van werkloos geworden mijnwerkers en de ontwikkeling van vervangende werkgelegenheid.

Het doek over de Hoge Autoriteit als zelfstandig instituut zou in 1967 vallen bij de samenvoeging van de executieven van de EEG, Euratom en EGKS. De vraag kan natuurlijk worden gesteld welke lessen uit de geschiedenis van de Hoge Autoriteit voor de huidige integratie getrokken kunnen worden. De voorzitter van de Europese Commissie gaf daartoe een aanzet bij de presentatie van het boek op 29 juni jl. Voor hem was in de eerste plaats de geest van samenwerking binnen het college belangrijk, terwijl hij ook de helderheid van het EGKS-verdrag naar voren haalde als een van de sterke punten van de eerste Europese organisatie. Die helderheid kon hij, zo liet Delors zich ontvallen, niet in alle delen van het verdrag van Maastricht ontwaren.

Er zijn echter wel meer lessen te trekken. De passages over de betrekkingen tussen Groot-Brittannië en de Hoge Autoriteit bevatten veel parallellen met de situatie van de laatste jaren. Het voornaamste wat Spierenburg en Poidevin bieden, is een blik in de keuken van het integratieproces, die leert dat regels noodzakelijk zijn om de bevoegdheden te omschrijven, maar dat bij de toepassing een soepele wisselwerking en open verhoudingen tussen alle betrokkenen nodig zijn om in de baaierd van elkaar rakende en tegengestelde belangen vooruitgang te kunnen boeken.

*In december verschijnt een Engelse vertaling van dit boek bij Weidenfeld & Nicolson.