Tekort kan omlaag zonder draconische besparingen

DEN HAAG, 1 JULI. Het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte biedt een nieuw kabinet perspectief op verlaging van het financieringstekort, de collectieve lastendruk en de staatsschuld zonder dat daar draconische bezuinigingen tegenover hoeven staan. Het door de financiële topambtenaren becijferde bedrag van 8 miljard aan bezuinigingen op de uitgaven in vier jaar is immers relatief laag vergeleken bij de omvang van de tussentijdse bezuinigingsoperaties die het kabinet Lubbers-Kok moest uitvoeren.

Dat is mogelijk omdat, door maatregelen die in de afgelopen jaren zijn genomen, vooral de rijksuitgaven minder hard stijgen dan in de jaren tachtig. In de Voorjaarsnota kon al worden gelezen dat ook bij ongewijzigde voortzetting van het beleid de uitgaven na 1994 maar beperkt stijgen en het financieringstekort geleidelijk zal dalen.

Toch is er geen reden voor de politieke partijen die druk bezig zijn met het opstellen van de verkiezingsprogramma's om zich op basis van het rapport van de topambtenaren rijk te rekenen. De Studiegroep Begrotingsruimte gaat er in haar berekening van 8 miljard van uit dat het bezuinigingspakket van ruim 9 miljard gulden, waartoe het huidige kabinet dit voorjaar besloot, onverkort wordt uitgevoerd. En de topambtenaren houden geen rekening met de nieuwe tegenvaller voor de rijksbegroting in 1994 als gevolg van de verslechterde economie, omdat het kabinet de komende weken nog formeel moet beslissen of het deze tegenvaller compenseert of niet.

In dit laatste geval gaat het om een bedrag van een kleine 2,5 miljard gulden. Verwacht mag worden - gezien de uitspraken tot nu toe van minister Kok van Financiën en premier Lubbers - dat het kabinet zal beslissen voor dit bedrag niet extra te bezuinigen maar het financieringstekort voor 1994 te verhogen. Dit tekort komt daarmee boven de EMU-norm van 3 procent van het bruto binnenlands produkt (BBP), die minister Kok dit voorjaar dacht in 1994 te kunnen bereiken. De uitgangspositie van een nieuw kabinet voor het beleid dat de topambtenaren adviseren - tekort naar 1,75 procent BBP, lastendruk met 2 procent omlaag - wordt daardoor slechter.

De uitgangspositie voor een ander begrotingsbeleid was al verslechterd door de bezuinigingsbeslissingen die het derde kabinet-Lubbers dit voorjaar heeft genomen. De aangekondigde maatregelen om het tekort beperkt te houden zijn voor een belangrijk deel incidenteel van aard. Bovendien zijn andere bezuinigingen, die als structurele beperkingen van de uitgaven werden gepresenteerd, zo boterzacht dat de definitieve invulling ervan geheel op het nieuwe kabinet neerkomt. Alles bij elkaar zal een nieuw kabinet, naast de 8 miljard bezuinigingen die de Studiegroep Begrotingsruimte nodig acht, als erfenis van het huidige kabinet nog zeker 5,5 tot 7,5 miljard extra aan blijvende bezuinigingen moeten zoeken.

Ook de invoering van een trendmatig begrotingsbeleid, zoals de topambtenaren voorstellen, komt daarmee onder druk te staan. Dat is immers uitsluitend mogelijk als in het tekort een flinke “reserve” wordt ingebouwd voor slechte tijden. Een trendmatig of structureel begrotingsbeleid houdt in dat een kabinet de uitgaven niet ieder jaar afstemt op de feitelijke inkomsten van het rijk in dat jaar, maar op de te verwachten gemiddelde economische groei en de daaruit voortvloeiende gemiddelde inkomsten in een wat langere periode, bijvoorbeeld vier jaar. Een tijdelijke terugval in belastinginkomsten mag in deze visie leiden tot een hoger financieringstekort (verschil tussen uitgaven en inkomsten), mits dat tekort in latere jaren weer wordt verlaagd naar het niveau dat past bij de structurele economische ontwikkeling. Het structureel begrotingsbeleid, ooit ontwikkeld door oud-minister van financiën dr. J. Zijlstra, is in 1979 losgelaten nadat een voortschrijdende verloedering van de normen de rijksuitgaven en het tekort tot ongekende hoogte had doen stijgen.

De laatste tijd is vanuit politiek, bedrijfsleven (SER) en wetenschap aangedrongen op herinvoering van het structurele begrotingsbeleid. Een aantal argumenten kwam in die pleidooien terug.

De begroting krijgt weer een stabiliserende rol. De politieke en ambtelijke energieverslindende bezuinigingsoperaties kunnen worden beperkt. De bovengrens die de EMU straks stelt aan het financieringstekort (3 procent van het BBP) voorkomt een nieuwe verloedering van de normen. Tevens werd herinvoering mogelijk geacht omdat bij onverkorte uitvoering van het regeerakkoord het financieringstekort in Nederland in 1994 een relatief laag niveau zou bereiken, namelijk 3,25 procent van het nationaal inkomen.

De belangrijkste vraag voor de Studiegroep Begrotingsruimte was: Wat moet de structurele norm voor het financieringstekort worden? De EMU-norm van 3 procent BBP is straks als bovengrens een gegeven. Om een "reserve' te krijgen moet het structurele tekort dus lager worden vastgesteld. Maar hoeveel lager? De nu gekozen norm is een compromis.

De president van De Nederlandsche Bank, dr. W. Duisenberg, pleitte onlangs in het openbaar voor verlaging van het financieringstekort naar 1 procent van het BBP. Zijn vertegenwoordiger in de Studiegroep verdedigde hetzelfde standpunt. Dat pleidooi hebben de topambtenaren niet gevolgd. Bij verlaging van het tekort naar 1 procent BBP zou er geen of nauwelijks financiële ruimte zijn voor een tariefsverlaging in de belastingen. De ambtenaren van Sociale Zaken en Economische Zaken voelden, met het oog op de wenselijkheid van lastenverlichting, aanvankelijk het meest voor een structureel tekort van 2 procent. Hun collega's van Financiën trokken in het eerste stadium van de onderhandelingen één lijn met De Nederlandsche Bank, maar zagen al snel het voordeel van een combinatie van tekortverlaging èn lastenverlichting, waarna ze een tekort van 1,5 procent van het BBP voorstelden. De norm werd uiteindelijk vastgesteld op 1,75 BBP.

Of de voorstellen van de Studiegroep Begrotingsruimte haalbaar zijn, zal sterk afhangen van de economische ontwikkeling. Van belang is wanneer de economische omslag komt en of die er inderdaad toe leidt dat de groeiprognose van gemiddeld 1,75 procent per jaar kan worden gerealiseerd.