Openbaar Ministerie is zijn richtinggevoel kwijt

Het heenzenden van verdachten wegens cellentekort is niet nieuw. “Diep droevig” was de term die de toenmalige minister van justitie Korthals Altes een jaar of vijf geleden gebruikte. Hij rekende de Tweede Kamer voor dat er ten minste zeshonderd noodcellen nodig waren om alle verdachten uit de zwaarste categorie te kunnen opbergen. De bewindsman zegde 165 extra cellen toe, maar hij voelde niets voor noodmaatregelen die uit zijn eigen partij werden voorgesteld, zoals het inrichten van een "bajesboot' om nog 250 cellen meer te produceren. Laat staan twee op een cel. Korthals Altes hield vast aan een "structurele aanpak' ondanks een motie van de regeringsfracties waarover de PvdA als grootste oppositiepartij bij monde van de toenmalige woordvoerder Kosto verklaarde dat zij hem zelf “niet scherper had kunnen formuleren”.

Deze gang van zaken steekt af tegen de jongste episode van de continuing story van het cellentekort die zich begin juni in de Tweede Kamer afspeelde naar aanleiding van het heenzenden van de verdachte in een dodelijke steekpartij te Amsterdam. Onder zware druk, niet in de laatste plaats van zijn eigen partij, moest minister Hirsch Ballin van justitie een "noodverband' toezeggen: twee op een cel en ruimer gebruik van politiecellen. Toch zal niemand kunnen volhouden dat Hirsch Ballin de zaak van Law and Order minder is toegedaan dan zijn voorganger.

Het verschil tussen 1988 en nu is eenvoudig te verklaren: de criminaliteitsbestrijding - beter gezegd: de onveiligheid van Nederland - is hoger op de politieke agenda komen te staan. Maar wat dient dat nu te betekenen? Over deze onderliggende vraag heeft zich een interessante botsing der meningen voorgedaan in de jongste afleveringen van het reclasseringsblad Vrijspraak.

Een "publiciteitscircus' was (overigens vóór de kow-tow van Hirsch Ballin) de diagnose van René van Swaaningen van de Erasmusuniversiteit in een column onder de titel "Zeepbellen en luchtballonnen'. “Ja, Nederland is een onveilig land aan het worden”, maar dat bracht deze gastcolumnist toch in de eerste plaats in verband met het verlies van het “beheerste pragmatisme” dat het strafrechtsbeleid in ons land van oudsher kenmerkt.

Deze ontboezeming lokte een evenzeer pittige reactie uit van Jean-Paul Heinrich (Rijksuniversiteit Groningen): “Mogen betrokkenen bij het strafrechtelijk bedrijf de Vox Populi naast zich neerleggen zodra deze niet in hun straatje te pas komt? Dat zou getuigen van een kwalijk soort professionele arrogantie waarmee de strafrechtspleging zichzelf ten opzichte van de samenleving zou diskwalificeren, met alle gevolgen van dien”.

Interessant is vooral dat wat de een verwelkomt als “beheerst pragmatisme” door de ander wordt verketterd als “professionele arrogantie”. Deze trefwoorden zijn van belang omdat zij de discussie uittillen boven de juiste doch ietwat makkelijke vaststelling dat een parlement dat de publieke opinie negeert, zichzelf verloochent. Natuurlijk is het zo dat wanneer in een democratie het gevoel bestaat dat de maat vol is, de politiek moet handelen. Tot de verworvenheden van althans onze democratische rechtsstaat behoort echter dat volksvertegenwoordigers handelen “zonder last of ruggespraak”. Zij zijn kortom geen rubberstempel van hun kiezers maar hebben een eigen verantwoordelijkheid jegens de rechtsstaat. Juist dat maakt de verhouding tussen beheerst pragmatisme en professionele arrogantie zo interressant.

Deze verhouding valt niet los te denken van de omstandigheid dat de concrete strafrechtspleging - waar het hele verhaal toch om is begonnen - directe democratisering ontbeert. In Nederland sterker dan elders. Wij kennen geen gekozen rechters (zoals grote delen van de Verenigde Staten) en zelfs geen jury-rechtspraak, zoals het merendeel van onze Europese partners. De Nederlandse rechtspraak is opgedragen aan voor het leven benoemde, professioneel gevormde rechters. Hun positie krijgt een extra reliëf door de omstandigheid dat zij in de straftoemeting alleen zijn gebonden aan een maximumstraf voor elk delict; verplichte minimumstraffen voor bepaalde delicten zijn hier onbekend.

Als niet gekozen orgaan is de legitimatie van de strafrechter dat hij vasthoudt aan een “wetenschappelijke koelheid van geest”. Wat de wetenschap leert is niet ondubbelzinnig - door de tijden wordt er verschillend gedacht over doel en zin van de straf - maar het inzicht dat straf een uiterst middel dient te zijn heeft toch aardig standgehouden. Dit vormt ook een belangrijk ingrediënt van de "mystiek' waarmee, in de woorden van de criminoloog prof. H.G.van der Bunt (Vrije Universiteit), de werking van het strafrecht samenhangt. De strafdreiging is niet een getrouwe afspiegeling van de werkelijkheid. Niet voor niets spreekt men over de stok achter de deur; het strafrecht moet het in sterke mate hebben van de schaduwen die het werpt. Volume is in de strafrechtspleging dan ook minder belangrijk dan de precisie van de interventie. Vandaar dat het zo gevaarlijk is om uit ongeduld met zogeheten vormfouten het mes in de strafvorderlijke voorschriften te zetten. Juist gezien de relatief grote vrijheid van de strafrechter is het zaak hier en daar een waarschuwingsribbel op de weg aan te brengen. Vormvoorschriften vervullen deze nuttige functie. Strafrechtspleging moet geen lopende band worden.

De vrijheid van straftoemeting is in het bijzonder een factor in het cellentekort: rechters zijn zwaardere straffen gaan opleggen zodat de doorstroming stagneert en de gevangenis plaatsen tekort komt om het nieuwe aanbod op te vangen. Het probleem voor Den Haag is dat cellencapaciteit “volgend” van karakter is, afhankelijk als zij is van onafhankelijke straftoemeting. Toch bestaat er een sturings-instrument. Tussen rechter en politiek staat het Openbaar Ministerie (OM). De eisen die dit in strafzaken stelt, zijn een belangrijk oriëntatiepunt voor de rechter en als hiërarchisch georganiseerd corps kan het een beleid ontwikkelen. Als er cellen te weinig zijn zou het OM de hoogte van zijn eisen kunnen matigen om zo plaats te maken voor meer gedetineerden, zij het met mindere straffen.

Het omgekeerde is echter gebeurd. Het toenemend beroep op het gevangeniswezen zit vooral in langere straffen voor een relatief beperkt aantal zware (drugs)-delicten. In dergelijke gevallen moet de rechter er steeds meer op letten dat ons land geen strafrechtelijk "goedkoopte-eiland' wordt in Europa en dát oefent een opwaartse druk uit op de strafmaat. Voor massa-delicten als dronken rijden daarentegen wordt tegenwoordig veel minder celstraf geëist en opgelegd dan nog niet zo heel lang geleden als volstrekt normaal werd beschouwd.

Zo'n verschuiving illustreert dat gevangeniswezen en rechterlijke macht in feite wederzijds afhankelijk zijn. Het is niet alleen zo dat het gevangeniswezen niet kan plannen hoe de straftoemeting zich ontwikkelt, omgekeerd dienen de rechters er altijd rekening mee te houden dat de bestaande capaciteit niet een-twee-drie valt uit te breiden. We zitten nu weer met een cellentekort, maar toch is de capaciteit het laatste decennium vrijwel verdubbeld. Hoe men het keert of wendt, de weinig aangename functie om de frictieverliezen zoveel mogelijk te beperken valt toe aan het OM. Dit orgaan geldt van oudsher als de dominus litis (beheerser van het proces).

Niet in de laatste plaats opmerkelijk aan de voortdurende perikelen van het cellentekort is de onverholen weerzin van het OM deze rol te vervullen. “Ik wijs de verantwoordelijkheid voor het wegzenden af - principieel”, verklaarde de toenmalige officier van justitie Wooldrik in 1984 naar aanleiding van het alom gekritiseerde heenzenden van de zogeheten aanrander met de hond. Hij vond dat het ministerie van justitie maar "een soort administrateur' moest aanstellen om de tekorten namens de minister zo eerlijk mogelijk te verdelen. Na het recente Amsterdamse incident was iets dergelijks te horen. Alsof het niet primair om beslissingen van het OM gaat. Het afwijzen van de eigen verantwoordelijkheid nodigt ook uit tot schampere vergelijkingen, bijvoorbeeld met enkele verdachten die bij de uit de hand gelopen studentendemonstratie in Den Haag werden opgepakt en voor wie opeens wel een maand celruimte beschikbaar bleek te zijn alleen omdat ze hun naam niet wilden opgeven.

Niet alleen wat betreft de celverdeling heeft het keurcorps gerechtelijke aanklagers de neiging met de vinger naar anderen te wijzen in plaats van eens goed in de spiegel te kijken. Er is kritiek op de beschikbaarheid van de politie in de nieuwe politie-organisatie, waarvoor het OM tegenwoordig nu juist medeverantwoordelijk is gemaakt. Er wordt gesputterd dat rechters onvoldoende zittingsdagen beschikbaar hebben - maar, klaagde onlangs een rechter op zijn beurt: “op de ene zitting kwam geen officier opdagen en op de tweede zitting waren er opeens twee”. Het OM moppert dat bestuurlijke instanties niet goed de hand houden aan vergunningsvoorwaarden en dergelijke, maar kan zelf onvoldoende richting geven aan allerlei gespecialiseerde opsporingsdiensten.

Het komt allemaal erg defensief over; het is zelfs niet overdreven te spreken van een identiteitscrisis. Binnen het OM is nu een hervormingsplan opgesteld, maar dat zoekt de oplossing toch vooral in managementstaken. Deel van het probleem is juist dat het OM zich van zijn directe strafvorderlijke leest heeft afgekeerd om links en rechts allerlei bestuurlijke bindingen aan te gaan. Door zich zo bestuurlijk (als onderscheiden van "magistratelijk') te profileren worden verwachtingen gewekt die wel op een teleurstelling moeten uitlopen. Een beetje professionele arrogantie is misschien niet eens zo'n slecht idee.

    • F. Kuitenbrouwer