Overlegeconomie eist meer openbare controle

In 1818 maakte koning Willem I definitief een einde aan het bestaan der gilden. Het verdere verloop van de negentiende eeuw liet een gestage liberalisering van de economie zien, zowel hier als elders. Aan die liberalisering kwam een einde met de eerste wereldoorlog en de crisis van de jaren dertig. Velen zochten een nieuwe economische orde als uitweg uit de klassestrijd. De pauselijke encycliek "Quadragesimo Anno' (1931) koos openlijk voor een corporatieve staat. De staatsmacht diende voor zover mogelijk te worden overgeheveld naar corporaties, dat wil zeggen beroepsgroepen.

Het corporatisme heeft ook in ons land sporen nagelaten. Evenals de Vestigingswet, die het stichten van bedrijven aan banden legt, is de Sociaal Economische Raad (opgericht in 1950) een produkt van het corporatisme en de crisis van de jaren dertig. Maar dat is nu zestig jaar geleden. Intussen is de wereld veranderd en Nederland met haar. Die veranderingen kunnen in vijf punten worden samengevat. - De geleide loonpolitiek van de jaren vijftig is afgeschaft. Dat was de bloeitijd van de SER, toen Keynes het economische denken beheerste en het geloof in de macro-economie algemeen was. Vandaar ook het Centraal Planbureau. De inzichten zijn nu anders. Het belang van de markteconomie wordt nu door iedereen erkend en dat van loondifferentiatie door bijna iedereen. - Meer in het algemeen is er een neiging tot decentralisatie, zowel in de economie als bij de rijksoverheid. “Met de decentralisatie van de loononderhandelingen zijn ook de SER-adviezen in betekenis gaan afnemen”, zei Wim Kok. - Er wordt niet alleen gedecentraliseerd, er wordt ook gecentraliseerd - en wel naar de Europese Gemeenschap. Dat erkent de SER: nationaal handelingsvermogen lekt weg. - De individualisering betreft niet alleen de persoonlijke levenssfeer maar ook de economie. De bedrijfsstructuur is sinds de jaren vijftig totaal veranderd. Nog slechts 12 procent van de beroepsbevolking werkt in ploegendiensten. Veel werk is geprofessionaliseerd. - Die individualisering, ten slotte, hangt samen met de deconfessionalisering. De verzuiling bestond bij de gratie van discipline binnen de zuilen en wederzijdse aanvaarding aan de top. Zonder zuilen geen discipline; zonder discipline heeft die aanvaarding aan de top geen zin. De overleg-economie is afhankelijk van de bereidheid op decentraal niveau zich te schikken naar centraal gemaakte afspraken. Zie ik het goed dan is die bereidheid nu gering.

De vijf genoemde factoren hebben de representativiteit van de vakverenigingen doen dalen. De organisatiegraad van de Nederlandse werknemers is nu ongeveer 25 procent gemiddeld; slechts 20 procent in de marktsector. Dit rechtvaardigt twijfel aan de pretenties van hen, zoals FNV-voorzitter Stekelenburg, die menen dat de SER een platform is “waarop het maatschappelijk draagvlak georganiseerd kan worden”. Een maatschappelijk draagvlak kan slechts uit één ding blijken, namelijk een meerderheid van de Tweede Kamer. Dat is het primaat van de politiek.

Representatief of niet, de sociale partners werden belast met de uitvoering van de werknemersverzekeringen. De sociale zekerheid is volgens de Grondwet een openbare taak. De uitvoering van die openbare taak door werkgevers en werknemers is dus een corporatistisch element in onze staathuishouding.

Dr. Jelle Zijlstra zei: “Je kunt aan samengebalde belangen geen publiekrechtelijke bevoegdheden geven. Je geeft een aap geen scheermessen.” De beeldspraak is misschien wat cru maar herkenbaar voor wie de recente verhoren van de enquêtecommissie heeft gevolgd. Elk oordeel nu is voorbarig. Maar de indruk die de verhoren tot nu toe hebben gemaakt, is eenduidig.

Bedrijfsverenigingen waren liever te soepel dan te streng. Er heerste een "weggeef-cultuur'. Districtsdirecteuren van het GAK moesten aandacht voor volume-beleid “voor de poorten van de hel wegslepen”. GMD-artsen hebben jarenlang moeten meewerken om werknemers de WAO in te sluizen. Bedrijfsverenigingen weigerden jarenlang mee te werken aan een centrale registratie van uitkeringsgegevens. Bestuurders hielden elkaar de hand boven het hoofd.

Op 31 maart 1992 publiceerde de Algemene Rekenkamer een vernietigend rapport over de Sociale Verzekeringsraad, die toezicht moet uitoefenen op de uitvoering van de sociale verzekeringen. Zijn toezicht was niet in overeenstemming met de bedoelingen van de wetgever. Planning en verantwoording vertoonden ernstige gebreken. Het bestuur van de SVR besteedde geen aandacht aan deze gebreken.

De Sociale Verzekeringsreaad was in feite spreekbuis van de sociale partners en vormde een buffer om de politiek op afstand te houden. Niettemin verzette het CDA zich in september 1991 tegen onafhankelijk toezicht. Waarom toch die afkeer van openbare controle?

In juni 1992 heeft de VVD, tezamen met Groen Links en D66, een voorstel ingediend voor een andere uitvoering van de sociale zekerheid. Volgens dat voorstel zou één uitvoeringsorgaan worden opgericht: het Zelfstandig Bestuursorgaan Sociale Verzekering. Het Centraal Bestuur zou bestaan uit vijf leden die voor vijf jaar door de Kroon zouden worden benoemd. De Sociale Verzekeringsraad zou worden opgeheven. Daarvoor in de plaats zou een onafhankelijke Sociale Verzekeringskamer komen met jaarlijkse rapportageplicht aan regering en Staten-Generaal.

Dit voorstel gaat terug op een onderzoek dat de DG van Sociale Zaken Lamers in de jaren zeventig heeft laten uitvoeren. Hij concludeerde dat de bedrijfstakgewijze uitvoering was achterhaald; arbeidsbureaus en uitkeringsfabrieken moesten per regio samenwerken. Staatssecretaris De Graaf confronteerde de SER in 1980 met een dienovereenkomstig voorstel. Maar de sociale partners maakten korte metten met zijn idee. Het was onbespreekbaar. De Kleine Commissies zouden bijvoorbeeld worden onthoofd en “dat vonden ze naar”, zei Lamers.

Het hart van het probleem is de vermenging van advies en overleg: de regering overlegt met belangenbehartigers door wie zij zich tevens laat adviseren. Er is niets tegen overleg. Er is ook niets tegen advisering. Maar een vermenging van de twee leidt tot schimmige toestanden waarbij verantwoordelijkheden vervagen.

Luister naar de getuigen van de enquêtecommissie. DG Lamers: “Achteraf (beschouwd) hadden we misschien het circus van onze adviescultuur moeten doorbreken.” Een andere getuige, Ruys: “De staatssecretaris wilde graag in consensus met de sociale partners regeren. Bij werkgevers en werknemers houdt dat in: alles bij het oude laten.” Ten slotte minister Dales: Het adviescircuit maakte de regering zo afhankelijk “dat je je afvroeg: wie is hier eigenlijk de regering?”

Zonder twijfel hadden de onderscheiden bewindslieden van sociale zaken de oren niet moeten laten hangen naar de sociale partners. Zonder twijfel hadden zij afstand moeten nemen van de overleg-economie die de SER verdedigt. De politici die verantwoordelijk zijn voor deze laakbare passiviteit mogen zich dit aantrekken.

Een eerste maatregel in de juiste richting is de afschaffing van de verplichting tot adviesaanvrage aan de SER. De regering dient van geval tot geval af te wegen of het vragen van een advies gewenst was. Zij kan op die afweging door de Tweede Kamer worden aangsproken. Dan kan de SER ook niet dienen als schuilkelder van de politiek.

Buiten de eigen kring heeft de SER weinig overtuigde verdedigers. De huidige premier noemt hem “.een baal hooi die alles afremt”. De huidige vice-premier zegt: “Het belang van de SER is de afgelopen vijf tot tien jaar stevig verminderd.” Toen de voormalig directeur van het Planbureau Van den Beld werd gevraagd wat de SER had gedaan, antwoordde hij: “Gewoon niks”. Zelfs de voorzitter van het VNO Rinnooy Kan noemde de SER een “onderaardse rustkamer”. Ik bedoel: waar doen de leden van de SER het nog voor?

De overleg-economie is wel als volgt gekenschetst: Buiten waait het, binnen is het gezellig. Maar als wij de luiken niet openzetten om ons door die wind te laten opfrissen - als wij het provincialisme niet van ons af weten te schudden - wordt ons hele kaartenhuis weggeblazen. Consensus is een schone zaak maar goed beleid is beter.

    • Frits Bolkestein