Heenzending is fout, maar ware probleem is cellentekort

Het openbaar ministerie moet wel eens een verdachte vrijlaten wegens vormfouten. Maar het O.M. maakt daar geen gewoonte van. Veel erger is dat de kloof tussen het aantal gepleegde misdrijven en het aantal interventies steeds groter wordt en de "interventiekans' steeds meer afneemt. Het O.M. heeft hier weinig invloed op en doet er goed aan eerst orde op zaken in eigen huis te stellen.

Wanneer verdachten moeten worden vrijgelaten wegens vormfouten (zoals onlangs een Marokkaanse jongere, die van doodslag werd verdacht) is iedereen er snel bij om met de beschuldigende vinger in de richting van het openbaar ministerie te wijzen, ook in gevallen - zoals gepasseerd - wanneer die instantie part noch deel heeft aan de gemaakte vergissing. Daarmee lijkt het beeld te worden bevestigd, dat enkele weken tevoren in het weekblad Vrij Nederland werd geschetst, van een organisatie die bestaat uit klungels die fout op fout stapelen en zelfs niet in staat zijn gevaarlijke verdachten vast te (doen) houden.

Niets is minder waar! Natuurlijk werken er bij de organisatie van het openbaar ministerie klungels, net als overal, maar er is geen enkele reden om aan te nemen dat ze bij het O.M. talrijker zijn dan elders. In dit verband is o.a. van belang dat 97 % van alle bij de rechter aangebrachte zaken in een schuldigverklaring eindigt.

Natuurlijk worden er bij het O.M. fouten gemaakt, maar ook hier zeker niet meer dan elders. Het openbaar ministerie moet echter niet op dit soort incidenten worden beoordeeld, maar op zijn beleid.

Uitgangspunt is dat de effectiviteit van de rechtshandhaving alleen kan toenemen als de kwaliteit van het "produkt' dat in de strafrechtsketen tot stand komt, belangrijk wordt verbeterd. Aan dat produkt - de strafrechtelijke interventie - worden een viertal kwaliteitsaspecten onderscheiden, te weten rechtsgehalte, zekerheid, snelheid en strengheid.

Omdat vooral de zekerheid en de snelheid van afdoening ernstig te wensen overlieten zijn juist voor deze aspecten concrete doelstellingen voor 1995 geformuleerd in het in 1990 gepubliceerde beleidsplan "Strafrecht met Beleid'. In de eerste plaats wordt gesteld dat het ophelderingspercentage, van groot belang voor de zekerheid dat er gereageerd wordt, omhoog moet. Dat lijkt inderdaad geen overbodige luxe. Van alle misdrijven (plm. 1.100.000) die in 1990 ter kennis kwamen van de politie werd destijds slechts iets meer dan 20 % opgelost. Inmiddels is dit - algemene - ophelderingspercentage tot onder de 20 gedaald, terwijl het aantal geregistreerde misdrijven in 1992 tot 1.200.000 is gestegen.

De kloof tussen het aantal gepleegde misdrijven en het aantal interventies wordt derhalve steeds groter. De zgn. interventiekans neemt af. Het O.M. heeft hier weinig invloed op en doet er goed aan eerst orde op zaken in eigen huis te stellen, alvorens op dit terrein nadere doelstellingen te formuleren. Immers ook van de wel opgehelderde en bij de officier van justitie aangemelde zaken eindigt nog een (veel) te groot deel in een non-interventie. Toegegeven, de winst die hier te boeken valt is, gezien het lage ophelderingspercentage, per definitie beperkt. Maar het is een feit dat de negatieve effecten van niets doen, wanneer een verdachte eenmaal door de politie is getraceerd, aanzienlijk zijn (zowel voor die verdachte, voor de politie als ook voor de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving). In "Strafrecht met Beleid' zijn daarom twee doelstellingen geformuleerd om deze non-interventies te reduceren: het aantal technische sepots (meestal wegens gebrek aan bewijs) moet drastisch worden teruggebracht en het aantal zgn. kale beleidssepots (zaken waarin de officier van justitie op beleidsmatige gronden besluit de zaak terzijde te leggen zonder dat de verdachte verder wordt gewaarschuwd) moet fors naar beneden.

Enerzijds om de snelheid van afdoening te vergroten en de genoemde schaarse zittingscapaciteit niet nodeloos te belasten, anderzijds om het aantal non-interventies verder te reduceren, is in "Strafrecht met Beleid' geformuleerd dat in 1995 ten minste 33 % van de vervolgbare zaken in een zg. transactie zou moeten eindigen. In 1990 was dat percentage ca. 23. Thans ligt het op ruim 30 en ook hier lijkt het realiseren van het niveau voor 1995 derhalve een kwestie van tijd. De conclusie uit het voorgaande is derhalve, dat het openbaar ministerie goed op schema ligt bij het verwezenlijken van de in 1990 geformuleerde beleidsdoelstellingen.

Het aantal non-interventies in het justitiële traject neemt aanzienlijk af en de snelheid van afdoening neemt toe. Natuurlijk kan het altijd nog beter en moét het ook nog beter, maar vooralsnog is er geen reden om het O.M. op grond van de huidige stand van zaken in de beklaagdenbank te zetten.

Het spreekt vanzelf dat het realiseren van de doelstellingen van het beleid gevolgen heeft voor andere onderdelen van de strafrechtsketen. Minder non-interventies leiden tot meer werk voor de rechter en bij snelle afdoening komt er capaciteit vrij voor extra interventies en kan de politie meer zaken bij het O.M. kwijt. Als de snelheid waarmee zaken worden afgedaan toeneemt, ontstaan verderop in de keten bottle-necks, maar ook en vooral bij de executie van strafvonnissen. Het heeft derhalve niet zoveel zin de kwaliteit van de interventie per schakel te optimaliseren. Echte kwaliteitsverbetering is alleen mogelijk wanneer de keten als geheel wordt bezien en met name ook de executieproblematiek in de beschouwing wordt betrokken. Wat is er, op dit klaarblijkelijk zeer gevoelige terrein, aan de hand?

Buiten kijf is dat de omvang van het executieprobleem de laatste jaren fors is toegenomen. De beschikbare celcapaciteit staat daarbij van twee kanten onder zware druk. In de eerste plaats aan de achterkant van de keten. Door allerlei omstandigheden is de strengheid van de interventies de laatste jaren fors toegenomen, met name bij de onvoorwaardelijke gevangenisstraffen. Sind 1982 zijn de straffen van vier jaar en meer met de factor 3 1/2 toegenomen, straffen tussen de anderhalf en vier jaar zijn met bijna 150 % gestegen, terwijl straffen korter dan een maand zijn gehalveerd. Een enorme verschuiving in de richting van de (zeer) zware straffen derhalve, resulterend in een fors toegenomen behoefte aan capaciteit voor langgestraften. Die capaciteit is in onvoldoende mate aanwezig. Daardoor ontstaat een soort "verdringingsproces', waarbij uiteindelijk kort- en zelfs middellanggestraften in het Huis van Bewaring terechtkomen en daar de preventief-gehechten verdringen. Hier aan de voorzijde van de keten wordt het probleem versterkt doordat een toenemend aantal lange vrijheidstraffen onherroepelijk gepaard gaat met een toename van het aantal preventief gehechten. Zo staan de Huizen van Bewaring als het ware van twee kanten onder druk, met als gevolg een toenemend aantal heenzendingen.

De druk op de schaarse celcapaciteit wordt daarbij nog aanzienlijk versluierd ten gevolge van een aantal elkaar versterkende mechanismen. Aan de voorkant van het systeem doordat de officier van justitie, wetend dat er capaciteitstekorten zijn, in een aantal gevallen een vordering bewaring achterwege laat. In welke mate dit voorkomt wordt thans door het ministerie van justitie onderzocht. Een eerste voorlopige schatting komt uit op 20 à 25 % extra vorderingen. Nog verder naar voren in de keten anticipeert vermoedelijk ook de politie op het cellentekort door bepaalde verdachten niet meer voor te geleiden aan de officier van justitie. Om welke aantallen het hiet gaat is thans met geen mogelijkheid te zeggen.

Aan de achterkant van de keten wordt het tekort aan cellen versluierd door de traagheid van de tenuitvoerlegging. Recente cijfers van de directie Delinquentenzorg en Jeugdbescherming van het ministerie laten zien dat van alle gevangenisstraffen die niet in aansluiting op de voorlopige hechtenis worden geëxecuteerd (de zg. lopende vonnissen) gemiddeld slechts zo'n 20 % binnen drie maanden wordt ingezonden (ter executie) naar het gevangeniswezen. Voor eveneens ca. 20 % van die onherroepelijke vonnissen duurt dat zelfs meer dan een jaar. Het zou interessant zijn te weten of het O.M. hier opnieuw anticipeert op een bestaand cellentekort, of dat de geschetste traagheid andere, minder rationele oorzaken heeft. Hoe dit ook zij, feit is dat de druk op de cellen er aanzienlijk door wordt verminderd.

Intussen worden, door deze situatie, de inspanningen in eerdere onderdelen van de keten om snel te werken, in belangrijke mate teniet gedaan. Hoewel het O.M. wel degelijk wensen heeft met betrekking tot een snellere executie van de vrijheidsstraf, zijn terzake in "Strafrecht met Beleid' geen streefcijfers opgenomen. Pogingen om die te realiseren zouden immers onmiddellijk stuklopen op een dan nog veel manifester tekort aan cellen. Ziehier de context waarbinnen de (executie)officier van justitie zijn tegennatuurlijke taak van wegzenden moet vervullen.

Het gevaar dreigt dat door de nadruk op het incident die context vergeten wordt. Niet de (wellicht) foute beslissing van de officier is het werkelijke probleem, maar het cellentekort en het gebrek aan informatie bij het O.M. over de wijze waarop de aanwezige cellen bezet zijn.

Niet het Openbaar Ministerie moet primair op dit soort incidenten beoordeeld worden, maar de minister. Dat laatste is gebeurd, maar het eerste - helaas - ook.