Adviesraden niet met telraam afvoeren

De Tweede Kamer behandelt morgen het rapport van de commissie-De Jong over de inkrimping van het grote aantal adviesraden van de rijksoverheid. Op deze pagina geven twee auteurs hun visie op de aanbevelingen. Het oud-Tweede Kamerlid W. Aantjes vindt dat De Jong c.s. verzuimd hebben de adviesorganen inhoudelijk te toetsen. J.J. van Aartsen meent dat er tijdelijke adviescommissies moeten komen met een duidelijke, gerichte opdracht.

De Tweede Kamer zal donderderdag het rapport van haar commissie "Vraagpunten adviesorganen', de zogenaamde commissie-De Jong, behandelen. Deze heeft in haar rapport 'Raad op maat' een aantal ingrijpende voorstellen gedaan. Het meest vergaande is de bestaande adviesraden, met uitzondering van de Raad van State, binnen drie jaar op te heffen en te vervangen door één adviesraad per departement.

Op het rapport "Raad op maat' zijn al verscheidene commentaren geleverd. Ook de regering (wier medewerking nodig is voor het afschaffen van bij wet ingestelde adviesorganen) heeft al een eerste reactie gegeven en juist op het voornaamste onderdeel nogal fundamentele bedenkingen geopperd.

Twee van de belangrijkste criteria, waaraan het bestaansrecht van een publiekrechtelijk adviesorgaan dient te worden getoetst, zijn echter tot nu toe in de reacties buiten beschouwing of althans onderbelicht gebleven.

Het eerste betreft de functie die een dergelijk adviesorgaan vervult in het democratisch besluitvormingsproces. Het andere betreft de complementaire betekenis, die het adviesorgaan kan hebben ten opzichte van de ambtelijke inbreng. In beide gevallen gaat het om de vraag naar de toegevoegde waarde.

De democratische besluitvorming kent een formele en een morele legitimatie.

De formele legitimatie bestaat erin, dat de meerderheid heeft beslist. Dit is geen garantie dat die beslissing ook de meest rechtvaardige is, maar er moet nu eenmaal aan iedere beraadslaging een eind komen. Dan is het beter dat daarvoor een meerderheidsbeslissing vereist is dan dat de beslissing in handen ligt van een minderheid, van enkelingen of zelfs van slechts één persoon.

Juist omdat de meerderheid het uiteindelijk voor het zeggen heeft, ligt de morele legitimatie in de mate waarin de meerderheid in haar beslissing rekening heeft gehouden met de positie van minderheden. Alle reden derhalve instrumenten te koesteren, die er (en wel in openbaarheid!) toe bijdragen dat in de afwegingen van de besluitvorming geen belangen aan de aandacht ontsnappen.

Dit rechtvaardigt natuurlijk niet het bestaan van willekeurig welk adviesorgaan ook, maar het levert wel een criterium op waaraan het bestaansrecht kan worden getoetst, namelijk wat het toevoegt aan het democratisch gehalte van de politieke besluitvorming. Zo'n inhoudelijke toetsing kan alleen per adviesorgaan plaatsvinden.

Regeringsbesluiten steunen voornamelijk op politieke zienswijzen en op ambtelijke voorbereiding. De waarde van onafhankelijke adviesraden kan dan ook mede worden afgemeten aan de vraag in hoeverre zij een functie vervullen die complementair is aan de ambtelijke inbreng. Onder deze gezichtshoek moet men ook de betekenis zien die in de heersende politieke cultuur wordt toegekend aan de stem van het "maatschappelijk middenveld'.

Nu bieden adviesraden bij uitstek het kader, waarbinnen de opvattingen van dit maatschappelijk middenveld tot hun recht kunnen komen. Dit kan weliswaar ook langs de weg van het rechtstreekse bilaterale overleg van politieke organen met belangengroeperingen, maar in tweeërlei opzicht zijn die overlegorganen minder effectief.

In de eerste plaats ontbreekt daarbij de confrontatie met andere, al dan niet tegengestelde, relevante belangen. In een adviesorgaan, waarin die belangen zijn vertegenwoordigd, vindt deze confrontatie wel plaats en dit geeft aan het uiteindelijke advies een belangrijke meerwaarde boven het bilaterale overleg.

Voorts is een voordeel van de adviesraad boven het rechtstreekse overleg van de overheid met belangengroeperingen, dat de eerste in openbaarheid beraadslaagt en adviseert, terwijl het tweede snel tot een lobby-instrument (ver)wordt.

Ook deze toetsing kan slechts per adviesorgaan plaats hebben en tot een conclusie leiden.

Helaas moet worden vastgesteld, dat de Kamercommissie in haar aanbevelingen niet op de uitkomst van dergelijke inhoudelijke toetsingen stoelt. Zulks in tegenstelling tot de commissie-Van der Ploeg (voormalig wethouder van Rotterdam), wier aanbevelingen (1984) ertoe hebben geleid, dat het aantal adviesraden in de afgelopen jaren met meer dan de helft is verminderd, dat voor adviesraden een wettelijke grondslag (en daarmee dus de medewerking van het parlement) vereist is en dat een vierjaarlijkse evaluatie is voorgeschreven.

Aan de voorstellen van de commissie-Van der Ploeg lag een grondige analyse van het systeem en van de afzonderlijke adviesorganen ten grondslag. Zo'n analyse ontbreekt te enen male in het "Raad op maat'. Sterker, voorzitter De Jong verklaarde onlangs nog, dat zijn commissie een analyse bewust heeft laten liggen en zich geconcentreerd heeft op een drastische vermindering van het aantal.

De Kamercommissie heeft niet gewogen, maar geteld. Dit is des te bedenkelijker, omdat wegen een essentiële functie van een politiek orgaan is: afwegen, prioriteiten stellen, kiezen (en verantwoorden natuurlijk). Niet het telraam, maar de weegschaal is het politieke instrument bij uitstek.

Nu moet men de Kamercommissie nageven dat zij niet heeft volstaan met de aanbeveling alle adviesraden op te heffen, maar ook een alternatief heeft aangedragen, namelijk om per departement één adviesraad in te stellen.

Met alle waardering voor het streven moet gezegd dat dit wel zo ongeveer het slechtst denkbare alternatief voor het huidige stelsel is. Ook dit alternatief is immers niet de vrucht van een inhoudelijk criterium, maar is afgeleid van de organisatorische departementale structuur. Is dit op zichzelf al een fundamenteel bezwaar, het wordt nog versterkt doordat deze departementale structuur ook een verlengstuk heeft gevonden in die van het parlement.

De werkwijze van de Tweede Kamer verloopt namelijk voornamelijk langs de lijnen van vaste commissies, die in hoofdzaak parallel lopen met de ministeries. De voorbereiding in de fracties gebeurt in fractiecommissies die op hun beurt weer corresponderen met de vaste Kamercommissies. Dit niet alleen, ook de invloed van de verschillende beleidsonderdelen binnen één departement is in de vaste Kamercommissies ongeveer recht evenredig met die binnen het departement. Het beleidsonderdeel openluchtrecreatie bijvoorbeeld wordt binnen het ministerie van Landbouw, Natuurbehoud en Visserij gedomineerd door de agrarische invalshoek, de regeringsvoorstellen inzake de openluchtrecreatie worden in de Tweede (en Eerste) Kamer behandeld door de vaste commissie van Landbouw, de voorbereiding binnen de fracties is in handen van de fractiecommissie landbouw.

De hele parlementaire besluitvorming voltrekt zich daardoor in gesloten circuits, waarbij de dominante factor binnen het departement ook dominant is in de parlementaire controle en medewetgeving. Deze verkokering wordt nog versterkt door een non-interventiepraktijk, waarbij de verschillende circuits hun eigen terrein veiligstellen door zich zo min mogelijk te mengen in dat van de anderen.

Het is een illusie te menen, dat bij instelling van adviesraden volgens de lijnen van de departementale indeling dezelfde verhoudingen niet ook op de betreffende adviesraad zouden worden overgebracht. De verkokering, die de commissie-De Jong met haar aanbevelingen zegt te willen bestrijden, zou bij opvolging ervan juist worden versterkt.

Het criterium van de gegeven departementale organisatiestructuur leidt tot absurde consequenties. Zo viel de openluchtrecreatie tot 1982 onder het departement van CRM, daarna onder dat van Landbouw. Eén adviesraad per departement zou tot gevolg hebben gehad, dat het openluchtrecreatiebeleid tot 1982 voornamelijk vanuit de gezichtshoeken mens en maatschappij en na 1982 vanuit de gezichtshoek melk en mest zou zijn gevoerd en beoordeeld.

Een alternatief zou zijn een systeem waarbij niet de (soms toevallige of willekeurige) departementale toedeling het criterium is, maar de aard van het betrokken beleidsveld. De toegevoegde waarde ervan zou nog belangrijk toenemen, indien de door de aard van het beleidsveld bepaalde actieradius van het adviesorgaan niet zou worden ingeperkt door de departementale grenzen, maar zich ook over die grenzen heen zou uitstrekken.

In concreto zou dit bijvoorbeeld betekenen, dat een Raad voor de Ruimtelijke Ordening niet alleen aan de minister van VROM maar ook aan die van Landbouw (landinrichting, groene ruimte) en Verkeer en Waterstaat (aanleg wegen en spoorlijnen) zou adviseren.

Het parlementaire debat over het rapport van de commissie-De Jong zou wel degelijk tot een doorbraak (en tevens tot een beperking van het aantal adviesorganen) kunnen leiden, indien niet gevestigde verhoudingen en bestaande organisatiestructuren, maar aard en belang van beleidsvelden als criteria zouden worden aangelegd. Dit is gemakkelijker gezegd dan gedaan, want de bijzondere Kamercommissie is samengesteld uit door de fracties daartoe aangewezen leden. De neiging zal daarom groot zijn, en de eerste reacties geven daar ook al blijk van, de "eigen' leden niet af te vallen, maar zich door hun voorstellen gecommitteerd te gevoelen.

De commissie-De Jong heeft haar onderwerp vooral als een technisch en niet als een politiek vraagstuk behandeld. Waar het bij een adviesradenstructuur mede gaat om de verhouding tussen overheid en maatschappij, zou het voor de hand liggen niet bij voorbaat een gelijkluidend oordeel van uiteenlopende politieke richtingen te verwachten.